Iustel
El TS no aprecia la denunciada infracción del art. 92.1 y 2 del RDU, relativo al cómputo de la prescripción por infracciones urbanísticas, que se considera producido por obviarse que las parcelaciones urbanísticas tienen carácter continuado, de modo que la fecha de inicio del cómputo es la de finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma. Señala la Sala que a tenor del art. 132 de la Ley 30/1992, las infracciones prescriben según lo dispuesto en las leyes que las establezcan, y el plazo de prescripción comienza a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido, lo que supone que no era preciso esperar al último de los actos de parcelación ilegal realizados para incoar expediente sancionador, de tal forma que lo que hace la Administración, a la vista de las circunstancias del caso, es amparar su dejadez en la institución de la infracción continuada para actuar tardíamente contra infracciones que por su volumen no le pudieron pasar inadvertidas.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 11 de junio de 2013
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1397/2011
Ponente Excmo. Sr. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
En la Villa de Madrid, a once de Junio de dos mil trece.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 1397/2011 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCIA, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, promovido contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, en fecha 17 de diciembre de 2010, en el Recurso Contencioso-administrativo 793/2009, sobre sanción por parcelación ilegal en Castilblanco de los Arroyos (Sevilla).
No se ha personado parte recurrida alguna.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía, sede de Sevilla, se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 793/2009, promovido por D. Juan Ignacio y en el que ha sido parte demandada la JUNTA DE ANDALUCIA, contra Resolución de 18 de mayo de 2009 de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior Resolución de 22 de septiembre de 2008, de la misma Consejería, que impuso al recurrente la sanción de multa en la cuantía de 714.275'98 euros como autor de una infracción urbanística consistente en la ejecución de parcelación ilegal en suelo no urbanizable en paraje Las Minas, término municipal de Castilblanco de los Arroyos (Sevilla).
SEGUNDO.- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de diciembre de 2010 del tenor literal siguiente:
"FALLO:Con parcial estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Juan Ignacio contra la referida resolución de la Junta de Andalucía, debemos anularla y la anulamos, dada su inadecuación al Orden jurídico, excepto a la sanción impuesta por las infracciones cometidas por el actor en los años 2004 y 2005. No ha lugar a pronunciamiento sobre las costas".
TERCERO.- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la JUNTA DE ANDALUCIA se presentó escrito preparando recurso de casación, que fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 9 de febrero de 2011, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
CUARTO.- Emplazadas las partes, la JUNTA DE ANDALUCIA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha de 20 de mayo de 2011 formuló escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los argumentos que considera oportunos, solicitó a la Sala se dicte sentencia por la que estime el recurso de casación.
QUINTO.- Por providencia de esta Sala de 14 de julio de 2011 fue admitido a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación y no habiéndose personado la parte recurrida, por providencia de fecha 15 de abril de 2013 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de mayo de 2013, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.
SEXTO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna en el presente Recurso de casación 1397/2011 la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó en fecha de 17 de diciembre de 2010, en su Recurso Contencioso-administrativo 793/2009, por medio de la cual estimó en parte el formulado por D. Juan Ignacio contra la Resolución de 18 de mayo de 2009 de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior Resolución de 22 de septiembre de 2008, de la misma Consejería, que impuso al recurrente la sanción de multa en la cuantía de 714.275'98 euros como autor de una infracción urbanística consistente en la ejecución de parcelación ilegal en suelo no urbanizable en paraje Las Minas, término municipal de Castilblanco de los Arroyos (Sevilla).
SEGUNDO.- La Sala de instancia estimó parcialmente el recurso, en síntesis, por las siguientes razones:
a) En el Fundamento de Derecho Segundo identifica la conducta constitutiva de infracción y objeto de sanción ---parcelación urbanística realizada por el actor en suelo no urbanizable sobre el paraje " Las Minas", término de Castilblanco de los Arroyos (Sevilla)---, así como su calificación de la infracción como muy grave de conformidad con lo dispuesto en el artículo 207.4 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, que considera como tal "Las parcelaciones urbanísticas en terrenos que tienen el régimen del suelo no urbanizable", en relación con el 66.1.b) del mismo testo legal autonómico que considera parcelación urbanística " En terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable, la división simultánea o sucesiva de terrenos, fincas o parcelas en dos o más lotes que, con independencia de lo establecido en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza, pueda inducir a la formación de nuevos asentamientos"; tales operaciones están prohibidas en artículo 68.2 de la misma Ley al indicar que "En terrenos con régimen del suelo no urbanizable quedan prohibidas, siendo nulas de pleno derecho, las parcelaciones urbanísticas", concluyendo, tras ello, la Sala en el sentido de que "(...) el actor, en algunos periodos asociado a otras personas, ha ido enajenando una cantidad aproximada de mil parcelas, vendiéndolas como suelo urbano, en diversos periodos de tiempo, pudiendo establecerse que entre los años 1979 y 1980 vendió 420, 357 entre 1989 a 1995 y 5 entre 2004 y 2005 ".
b) En el Fundamento de Derecho Tercero aborda la alegada prescripción de la infracción y, tras descartar la inaplicabilidad a los supuestos de infracciones continuadas alegada por la Administración en su escrito de contestación a la demanda, con cita de la STS de 16 de junio de 1998, la Sala de instancia procede a rechazar tal alegación por entender que la situación de hecho de esa sentencia no era asimilable al supuesto de Autos, y para concluir estima parcialmente la alegada prescripción por las siguientes razones:
"(...) Dice la Administración haber actuado a raíz de unas querellas interpuestas por la Fiscalía, iniciando su actuación a principios del año 2007. Mantiene el actor, sin embargo, queexisten fotografías aéreas que datan de 1976 y que acreditan la existencia de signos inequívocos de la parcelación, así como que ya anteriormente, en 1974, se habían girado y abonado recibos de contribución urbana e incluso, antes de la adquisición de la finca por el recurrente, el Ayuntamiento, a comienzos de los anos 70, había aprobado un Plan Parcial denominado "Las Minas", publicándose en el B.O.P. de 27.11.1973. Acertadamente advierte la demanda que pueden distinguirse tres periodos en las enajenaciones de parcelas. En cuanto a las dos primeras, anteriormente señalada, resulta aplicable la L.S. de 1976, que establece en su artículo 230 un periodo de prescripción de un año, debiendo comenzar el plazo desde el día de la comisión de la infracción o desde aquel en que hubiera podido incoarse el procedimiento. Las referidas transmisiones se han formalizado en escrituras públicas, se han tolerado al menos por las autoridades en cuanto que han devengado impuestos que se han abonado tanto al municipio, que ha seguido percibiendo tasas y otros gravámenes desde entonces, así como a la Comunidad autónoma, perceptora de impuestos cedidos dimanantes de las transmisiones. No puede desconocerse el hecho notorio de que Castilblanco no cuenta con mucho más de 5.000 habitantes y que su extensión superficial es de 325 Km2, por lo que, por muy negligente que sea la labor de policía administrativa, es imposible que las autoridades no hayan tenido conocimiento de la secuencia de la configuración de un populoso asentamiento que de forma progresiva se ha instalado ilegalmente, con innegables consecuencias de todo orden para el municipio. Yaunque ello no ensombrezca la responsabilidad del recurrente, sí cabe extraer dos consecuencias trascendentes: la primera es que las infracciones cometidas durante esos periodos, deben entenderse prescritas por el transcurso del tiempo y la falta de actividad administrativa; de otra parte, destacar la reprobable actitud de las autoridades municipal y autonómica, incomprensiblemente tolerantes e incluso conniventes con la perversidad de la acción ahora enjuiciada, igualmente lamentables; en concreto, y lo por lo que a este proceso se refiere, la de la demandada, que reacciona tarde y sólo cuando las querellas de la Fiscalía la emplazan en esa tesitura, pretendiendo ahora cargar las culpas en exclusiva en el actor mediante una actuación lamentable y principalmente responsable que ha posibilitado que la acción del recurrente no reciba el castigo que sin la menor duda merece. Resulta entristecedor contemplar este mosaico de conductas que tanto daño causan al orden urbanístico y a la credibilidad de las instituciones. Por lo que se refiere a las enajenaciones efectuadas en 2004 y 2005, debe mantenerse el criterio de la Administración en cuanto a la imposición de la sanción, en atención a tales infracciones ".
TERCERO.- Contra esa sentencia la representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCIA ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime un único motivo, al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerando que, en el supuesto de autos se ha producido la infracción del artículo 230.1 y 2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76); artículo 92.1 y 2 del Reglamento de Disciplina Urbanística, relativo al cómputo de la prescripción por infracciones urbanísticas, así como la jurisprudencia contenida en las STS de 16 de octubre de 1984, 16 de junio de 1998 y 28 de septiembre de 2002.
Alega en su desarrollo que la sentencia no tiene en cuenta que las parcelaciones urbanísticas constituyen actividad continuada, por lo que infringe el artículo 92.2 del citado Reglamento de Disciplina Urbanística, conforme al cual, en las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha de inicio del cómputo será la de finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma, por lo que, en las parcelaciones ilegales no pueden considerarse como acto aislados, sino como infracción continuada como se califica en la jurisprudencia que cita, que califican la parcelación urbanística como operación compleja y actividad continuada, descartando como inicio del cómputo del plazo de prescripción la fecha en que se cometieron tales actos o pudo incoarse el procedimiento sancionador, ya que el inicio de tal plazo se produce con el último acto de parcelación, no pudiendo apreciarse, en contra de lo declarado por la sentencia, la prescripción de actos anteriores a 2004 ya que constan producidos actos de parcelación en el año 2005.
CUARTO.- El recurso de casación no puede ser acogido por las razones que seguidamente exponemos.
Aunque esta Sala ha declarado que las parcelaciones ilegales en suelo rústico merecen la consideración de infracciones continuadas ---como así se desprende, entre otras en las STS de 16 de octubre de 1984, 30 de octubre de 1995, 2 de abril de 1996, 16 de junio de 1998 y 28 de septiembre de 2002 --- tal consideración pasa, inevitablemente, por el examen de las características concretas de las operaciones de segregación ---entre las que cabe destacar, a título de mero ejemplo, el proceso temporal en que tuvieron lugar, la fecha del inició de las operaciones de segregación, la fecha de inició del expediente sancionador, la forma en que se documentaron las actuaciones de segregación y, en definitiva, el posible conocimiento que tuvo o debió tener la Administración sobre tales hechos con anterioridad al inicio del expediente sancionador---, pues, siendo la parcelación en suelo rústico una actividad continuada al requerir un proceso de actos de segregación y venta que habitualmente se producen a lo largo del tiempo, no es menos cierto que el principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 9.3 de la CE determina, en su vertiente del poder punitivo del Estado y de la potestad sancionadora del conjunto de Administraciones Públicas, la imposibilidad de ejercer tal potestad punitiva sine die, sino que debe realizarse dentro del plazo previsto en cada caso por el ordenamiento jurídico, objeto al que obedece el instituto de la prescripción de las infracciones previsto en el artículo 132.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), al indicar que "las infracciones prescriben según lo dispuesto en las leyes que las establezcan" y que el plazo de prescripción "comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido", como se indica en el epígrafe 2 del mismo articulo.
Con este punto de partida, son datos de especial relevancia de cara a la controvertida prescripción, deducidos del expediente y que no han sido cuestionados por las partes, los siguientes:
1.º. Que las operaciones jurídicas de segregación y venta de parcelas se iniciaron en el año 1979.
2.º. Que las tales negocios jurídicos se documentaron notarialmente --- excepto los cinco últimos llevados a cabo en los años 2004 y 2005 que se realizaron en documento privado---, pues tal y como consta en el Fundamento de Derecho Primero de la Resolución impugnada de 22 de septiembre de 2008, "(...) mediante escritura pública se han formalizado la venta de 777 parcelas del paraje 'Las Minas' durante el período de 1979 a 1995, de las cuales 420... se venden durante el período entre 1979 y 1983... durante el período entre 1989 y 1995 se formalizan 357 ventas de parcelas... Asimismo, con fechas de octubre de 2004 y abril de 2005, se han formalizado... mediante documento privado cinco ventas de parcelas del mismo lugar".
3.º. Que la documentación de las primeras y últimas segregaciones y ventas acreditan la existencia de un proceso que se ha desarrollado a lo largo de 25 años.
4.º. Que conforme las actas 1, 4 y 5/2007 suscritas por los Inspectores del Territorio y Urbanismo de la Junta de Andalucía como consecuencia de las visitas realizadas los días 7 y 22 de febrero y 15 de abril de 2007, "(...) el paraje 'Las Minas' se encuentra dividido en parcelas, en su mayoría con vallas de alambre trenzado galvanizado, en las que se han observado numerosas construcciones con usos residenciales de muy diversas características y condiciones de edificación, existiendo en muchas de ellas pozos de agua potable junto a los pozos ciegos o de recogida de aguas fecales. El terreno se encuentra dividido con diferentes caminos de acceso a las parcelas... la instalación eléctrica es aérea y existen tomas a pie de parcela...", lo que acredita que a lo largo de esta período de tiempo se ha producido un proceso paulatino de transformación de la realidad física de los terrenos.
5.º. Que el procedimiento sancionador se inicia por resolución de 26 de septiembre de 2007, transcurridos 28 años después del inicio de las segregaciones y ventas sin que en ese largo periodo conste reacción alguna en este sentido por parte de las Administraciones local o autonómica.
6.º. Que al momento de iniciarse la parcelación el planeamiento que disponía el municipio era el Proyecto de Delimitación de suelo urbano de 1978 del que resultaba la clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable y que las posteriores Normas Subsidiarias de Planeamiento aprobadas en el año 1985 mantuvieron la clasificación como suelo no urbanizable de especial protección forestal.
7.º. Que ya en vía judicial la parte demandante presentó abundante documentación acreditativa de (A) liquidaciones del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados durante los años 1990 y 1991 como consecuencia de las operaciones de segregación y venta de las parcelas; (B) la inscripción de las segregaciones y ventas en el Registro de la Propiedad; (C) liquidaciones del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana del año 1996; (D) recibos de Contribución Urbana, ejercicios 1981 y 1982, y del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana de 1990 y siguientes, girados a nombre del recurrente correspondientes a parcelas segregadas del año 1991.
8.º. La existencia de un Estudio sobre parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable realizado a instancias de la propia Junta de Andalucía, elaborado entre los años 2002 y 2003.
Al momento de iniciarse las operaciones de segregación y venta, era aplicable el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), cuyo artículo 230 establecía el plazo de prescripción de las infracciones ---de todas-- en un año, que comenzaría a contar desde que se cometiera o desde que se hubiera podido incoar el procedimiento, plazo ampliado a cuatro años por el Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, que fijó en cuatro años el plazo para adoptar las medidas de restablecimiento de la legalidad, y que se mantuvo en el artículo 263 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92), si bien tal precepto fue anulado por la STC 61/1997, de 20 de marzo, e incorporado ---ahora como derecho urbanístico de Andalucía--- por Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen del suelo y de ordenación urbana de Andalucía; finalmente la ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (BOJA 154, de 31 de Diciembre de 2002) ---que en su artículo 207.4.A) tipifica las parcelaciones en suelo no urbanizable como infracciones muy graves---, fija en el artículo 211.1 un plazo de prescripción para éstas en cuatro años.
El conjunto de circunstancias señaladas determina, como acertadamente declara la Sala de instancia, que sea insostenible la posición de la Administración autonómica ahora recurrente de considerar como fecha en que tuvo conocimiento fehaciente de la parcelación ilegal como consecuencia de las actas 1, 4 y 5/2007, pues la pasividad administrativa mantenida a lo largo de prácticamente 28 años, del todo punto reprobable, como ---con toda razón--- enfatiza la sentencia recurrida, no puede determinar, como sostiene la Administración autonómica en su recurso que al tratarse de una actividad continuada y realizarse la última venta en el año 2005, es a esa fecha a la que debe referirse el dies a quo del inicio del plazo de prescripción de la infracción, pues las actividades de ejecución material de las construcciones y de las incipientes obras de urbanización y el conjunto de circunstancias antes indicadas no pudieron pasar desapercibidos para las Administraciones que debieron ya entonces, desde los primeros momentos, realizar las potestades previstas en el ordenamiento urbanístico para frenar la parcelación ilegal.
De la misma forma, tampoco es aceptable la interpretación que ha sostenido la Administración autonómica a lo largo de la tramitación del expediente para rechazar la tantas veces alegada prescripción de que, al amparo del artículo 210.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, en su redacción dada por Ley 13/2005, de 11 de noviembre, al regular el inicio del cómputo de la prescripción de las infracciones dispone que "El plazo de prescripción de las infracciones urbanísticas comenzará a computarse desde el día en que la infracción se haya cometido o, en su caso, desde aquél en que hubiera podido incoarse el procedimiento. A este último efecto, se entenderá posible la incoación del procedimiento sancionador desde el momento de la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción, y nunca antes de la completa terminación de los actos ", toda vez que el último inciso " nunca antes de la completa terminación de los actos " no puede interpretarse, como parece deducirse de los Fundamento de Derecho de resolución recurrida, en el sentido de que, al tratarse de una parcelación ilegal, no es posible la incoación de expediente sancionador hasta última de las segregaciones para el inicio del plazo de prescripción.
A esta Sala no le cabe duda de que las Administraciones Municipal y Autonómica debieron conocer, mucho antes de las actas levantadas en el año 2007, de los negocios jurídicos y de las actuaciones materiales de urbanización y construcción en el paraje Las Minas, reveladores de una parcelación ilegal, y que debieron entonces realizar las potestades previstas en el ordenamiento jurídico, entre ellas la sancionadora, y que solo y exclusivamente su inactividad y permisividad ---posiblemente susceptible de exigencia de algún tipo de responsabilidad al margen de este recurso--- fue la causa que provocó la prescripción de las infracciones, excepto en relación con las cinco ventas correspondientes a los años 2004 y 2005.
QUINTO. - Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la LRJCA ).
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución
FALLAMOS
1.º. Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al Recurso de Casación 1397/2011 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCIA contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, en fecha 17 de diciembre de 2010, en el Recurso Contencioso-administrativo 793/2009, la que, en consecuencia, confirmamos.
2.º.- Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
