José Manuel Díaz Lema es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Valladolid
El artículo fue publicado en El Cronista n.º 36 (abril 2013)
I. INTRODUCCIÓN
Hace un par de años publiqué un artículo en el que abordaba la entrada de las Administraciones autonómicas en tareas propias de gestión urbanística, a través de las figuras de proyectos de interés regional, zonas de interés regional, o terminología similar(1).
Señalaba, en síntesis, que bajo la variada terminología de la legislación autonómica se esconden dos categorías jurídicas distintas: en unos casos la Comunidad Autónoma asume la construcción y gestión de una obra pública, mientras que en otros se trata de operaciones típicamente urbanísticas, aunque caracterizadas por el hecho de que sea por razones sociales (vivienda protegida) o de otra naturaleza (como puede ser el caso de la puesta a disposición de suelo industrial), se considera justificada la gestión autonómica. Porque, en efecto, y esto es lo que une a los dos supuestos mencionados, y se reproduce en toda la legislación autonómica que mencionaba en el referido artículo, el punto de partida de la intervención autonómica es la declaración de interés regional (o supramunicipal) del proyecto o de la actuación urbanística en cuestión. La “declaración de interés regional” constituye un procedimiento en el que se produce el traslado o reasignación competencial del ámbito municipal al autonómico, luego de justificar que la obra o la actuación urbanística desbordan el ámbito municipal y conviene su ejecución.
Como no era difícil de imaginar, estos procedimientos han devenido una experiencia polémica, sobre todo aquellos que tienen por objeto una actuación de urbanización (en los que en definitiva se sustituye la gestión municipal por la autonómica), como lo demuestran las 3 Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2012 que serán objeto de este comentario, así como otras sentencias de Tribunales superiores de justicia recaídas sobre asuntos similares(2).
El centro del debate en las 3 Sentencias es el Acuerdo del Consejo de Gobierno de La Rioja, adoptado en su sesión de 19 de septiembre de 2008 [Boletín Oficial de La Rioja (BOR), de 8 de octubre], por el que se declara el interés supramunicipal de Zona de Interés Regional (ZIR) para el desarrollo de una Ecociudad (ECOZIR) de vivienda de protección oficial en la zona de La Fonsalada y El Corvo en el término municipal de Logroño.
El marco legal para desarrollar esta operación está previsto en los artículos 30 y siguientes de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja (LOTUR), que regula las zonas de interés regional. Éstas tienen por objeto delimitar y ordenar ámbitos para el desarrollo de actuaciones industriales, residenciales, terciarias, dotacionales o de implantación de infraestructuras que se consideren de interés o alcance regional. En la ley se prevén las determinaciones que deben contener dichas zonas, el procedimiento de aprobación, así como sus efectos.
Para el esclarecimiento de los hechos, es preciso remontarse a la Resolución de la Consejería de turismo, medio ambiente y política territorial de 17 de junio de 2008 que sometió a información pública la documentación para declaración de una zona de interés regional para el desarrollo de dicha Ecociudad. A tenor de dicha Resolución, la Ecociudad se enmarca dentro de la Estrategia riojana contra el cambio climático, y la propuesta de declaración de zona de interés regional se dicta en aplicación de la LOTUR. De acuerdo con lo establecido en la misma ley, el Consejo de Gobierno de La Rioja declaró el interés supramunicipal de la zona de interés regional por el citado Acuerdo de 19 de septiembre de 2008. En desarrollo del mismo, la Consejera competente suscribió un Convenio urbanístico con dos particulares, propietarios del 77% de los terrenos, en virtud del cual asumían el planeamiento, gestión, desarrollo y ejecución de la urbanización(3).
La Memoria justificativa de la ZIR giraba en torno a dos cuestiones: en primer lugar, desde la perspectiva medioambiental, se proponía como objetivo la implantación de campos de generación de energías renovables, concretamente energía eólica en la zona Norte y energía fotovoltaica en la zona Sur de la Ecociudad; asimismo, que las construcciones se diseñaran con arreglo a la denominada arquitectura bioclimática; y por último, la optimización de los recursos hídricos mediante la reutilización de las aguas residuales, así como la promoción del reciclaje y reutilización de los residuos urbanos que debía realizarse mediante un sistema de recogida selectiva y neumática de basuras. En segundo lugar, la ZIR se justificaba en la promoción de viviendas protegidas en Logroño y su entorno.
Se da sin embargo la circunstancia de que los terrenos de la zona delimitada constituyen a tenor de lo previsto en el Plan general de Logroño, artículo 6.1.10, suelo no urbanizable especial de interés paisajístico, calificación que la Administración autonómica no consideró impedimento para la declaración de ZIR (y posterior transformación del suelo).
El Ayuntamiento de Logroño recurrió el Acuerdo del Consejo de Gobierno regional de 19 de septiembre de 2008, así como el convenio suscrito a que nos hemos referido, recursos desestimados por Sentencias de 4 de mayo de 2010, y 14 de junio de 2010, respectivamente, del Tribunal administrativo regional. Asimismo, fue desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación regional de empresarios de la construcción contra el mismo Acuerdo del Gobierno de La Rioja, en virtud de Sentencia de 4 de mayo de 2010.
El Tribunal Supremo, en las referidas Sentencias de 5 de julio de 2012, casa y deja sin efecto las 3 Sentencias del Tribunal superior, anula el Acuerdo del Gobierno regional de La Rioja de 19 de septiembre de 2008, así como la Resolución de 23 de diciembre de 2008 de la Consejería competente por la que se aprobaba el texto del convenio debatido. De forma precisa y rigurosa, el Tribunal Supremo desmonta la argumentación construida por el Tribunal superior en torno a las tres cuestiones centrales que van a ser tratadas aquí: en primer término, deja establecido que la construcción de la Ecociudad constituye un asunto de interés local del municipio de Logroño, por lo que, desde el punto de vista competencial, es improcedente la intervención de la Comunidad Autónoma (II); en segundo lugar, tratándose de suelo no urbanizable protegido por interés paisajístico, el Tribunal reitera una vez más el carácter reglado de este tipo de suelos, regla que por supuesto es de aplicación a todas las Administraciones, incluida la autonómica (III); y en tercer y fundamental lugar, el Tribunal Supremo, considerando que el suelo no urbanizable protegido y sus categorías tienen carácter básico, aplica de forma prevalente la Ley estatal del suelo, bajo la fórmula de una interpretación de la norma autonómica compatible con la estatal (IV). Dejamos fuera de nuestra consideración el problema que se plantea en el convenio urbanístico, que no es otro que el de la aplicación de la Ley de contratos del sector público (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), y en especial el principio de concurrencia en ella establecido(4).
II. LA PERSPECTIVA COMPETENCIAL: INTERÉS LOCAL VERSUS INTERÉS SUPRALOCAL
Los artículos 30 y siguientes de la LOTUR prevén las denominadas “zonas de interés regional”, cuyo objeto es “delimitar y ordenar ámbitos en los que se pretendan desarrollar actuaciones industriales, residenciales, terciarias, dotacionales o de implantación de infraestructuras que se consideren de interés o alcance regional” (artículo 30.1). Se trata, como se ha dicho, de operaciones típicamente urbanísticas que mediante el procedimiento descrito en los artículos siguientes se trasladan del ámbito municipal al autonómico. Teniendo en cuenta que en nuestra tradición legislativa el urbanismo es una competencia típicamente municipal, la cuestión inicial y decisiva para la intervención autonómica es que la actuación se considere “de interés o alcance regional”, o dicho con otras palabras, la Administración regional debe demostrar la conveniencia o necesidad de su intervención. Por ello mismo, el artículo 32 de la misma ley, en el apartado 3, prevé que con carácter previo el Gobierno autonómico deba pronunciarse sobre el “interés supramunicipal de la actuación y sobre su ámbito territorial”, resolución en la que se vierte precisamente la justificación del traslado de la competencia de uno a otro nivel administrativo(5).
... (Resto del artículo) ...
NOTAS:
(1). “¿Gestión urbanística en manos autonómicas? Sobre las declaraciones de interés supramunicipal?” (REALA. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, n.º 311, septiembre-diciembre 2009, pp. 169-182).
(2). Se trata de las SsTS de 5 de julio de 2012 (recursos n.ºs 4543/2010, 3869/2010, y 4066/2010), debidas al mismo ponente –Excmo. Sr. Rafael Fernández Valverde–.
Unos meses antes el Tribunal superior de justicia de Extremadura había tenido ocasión de pronunciarse sobre un asunto similar, en dos Sentencias de 9 de marzo de 2011 (recursos n.ºs 561/2007 y 753/2007). Sobre esto, véase J. A. Ramos Medrano, “Comentarios a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 9 de marzo de 2011 sobre el Proyecto de Interés Regional Isla de Valdecañas”, Revista de Derecho urbanístico y medio ambiente, n.º 274 (2012), pp. 93-104.
(3). El convenio fue sometido a información pública y aprobado por Resolución de 23-12-2008 (BOR de 5-1-2009). Establecía las determinaciones a que debía someterse el planeamiento (uso global, intensidades de uso, aprovechamiento medio, número máximo de viviendas, etc.); y, en cuanto a la gestión, fijaba el sistema de compensación.
(4). Frente a la alegación del Ayuntamiento de Logroño de que el convenio entre la Administración autonómica y los particulares (propietarios de la mayor parte del suelo) se había adjudicado directamente, sin procedimiento concurrencial, la Sentencia del Tribunal regional de 4 de mayo de 2010 estimó que ni la ley urbanístico/territorial regional exige en los convenios urbanísticos la aplicación del principio de concurrencia, ni se deduce tampoco de la Ley de contratos del sector público esta exigencia, entendiendo en definitiva que en la urbanización a través de los propietarios (junta de compensación) no rige el principio de concurrencia de la Ley de contratos del sector público.
Por el contrario, la STS de 5 de julio de 2012 (recurso n.º 4543/2010) estima que el mal llamado convenio urbanístico en realidad debe encajar dentro de la categoría de los “contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado”, del artículo 11 de la Ley de contratos del sector público –el objeto del mismo es, como se ha dicho, tanto la redacción del proyecto de la zona de interés regional, como su ejecución–, y en consecuencia se somete plenamente a los principios de publicidad y concurrencia tal como resulta del artículo 6, letra a) del texto refundido de la Ley del suelo de 2008. La lectura conjunta de los dos textos, Ley del suelo y Ley de contratos del sector público, lleva al TS a la conclusión de la necesaria aplicación del procedimiento concurrencial.
(5). “3. Si la Zona de Interés Regional se dictase de forma independiente, el Consejo de Gobierno deberá pronunciarse con antelación exclusivamente sobre el interés supramunicipal de la actuación y sobre su ámbito territorial. La documentación justificativa de esos extremos se someterá previamente, y de forma simultánea, a un período de información pública por término de dos meses y a audiencia de los municipios y agentes sociales interesados”.
