M.ª Mercedes Lafuente Benaches es Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Valencia.
El artículo fue publicado en El Cronista n.º 35 (marzo 2013)
Decidir el emplazamiento del Almacén Temporal Centralizado (ATC)(1) de residuos radiactivos en el territorio español ha costado siete años. Varias circunstancias como la falta de un modelo energético claro, los vaivenes económicos, la escasa preparación social para implicarse en este tipo de asuntos, la manipulación política de un tema que afecta estrictamente a la seguridad, la indecisión de los poderes públicos para adoptar decisiones poco populares tratando de alcanzar un consenso irreal y el catastrofismo que conlleva la energía nuclear en su dimensión más negativa –deshacerse de los residuos que genera– han contribuido a ello.
Y es que la energía nuclear concita siempre polémica. Aun cuando se hayan tratado de destacar los aspectos positivos de la misma: sus usos para la medicina, para la agricultura, para la industria en general, su menor incidencia en el medio ambiente (residuos radiactivos, aparte) como freno contra el deterioro climático, pesa sobre ella una percepción negativa porque genera desconfianza y miedo, apreciaciones subjetivas difícilmente superables.
Si bien es cierto que, pasado el boom antinuclear, se advertía en los últimos tiempos una visión algo más serena de la energía nuclear por parte de la clase política con un respaldo a la misma, recientemente esta ha sufrido un duro revés con la declaración de alerta nuclear provocada por el terremoto y tsunami japonés y nuevamente se han avivado la polémica y las contradicciones. El temor a que, en breve tiempo, Irán tenga nuevas armas nucleares tampoco facilita una actitud pacifica ni política ni socialmente.
Pero la imposibilidad de anticiparse a sucesos imprevisibles e incluso la siempre latente amenaza terrorista, pese a su gravedad, debería preocupar tanto como advertir la absoluta falta de responsabilidad, a nivel mundial, de la clase política que no duda en utilizar la energía nuclear para enfrentar a la ciudadanía con lecturas en clave progresista o conservadora cuando la decisión sobre la conveniencia o no de esta clase de energía es una cuestión de interés público superlativo donde confluyen temas como la seguridad, la competitividad de un país, la salud, la conservación del medio ambiente, el bienestar en general y donde no caben partidismos porque debe buscarse una política única y coherente.
Nuestro país, como muchos otros, es un claro ejemplo de esta política ambigua. El Gobierno del PSOE propuso en un corto periodo de tiempo medidas distintas no siempre coherentes: el cierre de centrales nucleares (Garoña para 2011 en un primer intento, después para 2013), la prórroga de la explotación de las centrales ya existentes (la propia Garoña para 2013) o la autorización para incrementar la potencia de los propios reactores (como en el caso de Almaraz).
Casi sin solución de continuidad, y en medio de un contexto de crisis, este mismo Gobierno optó por posicionarse al lado de la mayoría de los países más desarrollados favorables a esta industria, considerándola una opción energética “necesaria” para afrontar la realidad presente ante las demandas cada vez mayores de energía. Incluso, a raíz de los recientes sucesos en Japón, mantuvo una actitud de prudencia, a diferencia de otros países como el Gobierno alemán que sí decidió posponer su política hasta ese momento favorable a la energía nuclear a la celebración de sus elecciones.
En las últimas elecciones celebradas en España y tras el cambio de orientación política del Gobierno, con el Partido Popular, en el segundo Consejo de Ministros, este adoptó la decisión sobre el lugar de emplazamiento del ATC en el contexto de una cascada de decisiones urgentes en un momento de grave incertidumbre económica posiblemente con dos fines, abaratar los costes de la gestión de los residuos y tratar de acallar la polémica del procedimiento instaurado para adoptar esta decisión al que a continuación nos referiremos. La posible prórroga de la Central de Garoña para 2019, como otra medida del partido en el Gobierno, también es fruto del mismo contexto económico por la previsible ralentización en la ampliación de la energía eólica ante el empeoramiento de la situación económica y la necesidad de obtener energía de manera más rápida y a un precio barato.
Otro ejemplo, lo constituye Japón, donde hace pocos meses su Gobierno había decidido apartarse progresivamente de la energía nuclear por la catástrofe sufrida y ahora anuncia la puesta en marcha de dos reactores para solucionar el problema de la demanda de energía que tiene el país.
Tras estas decisiones existe un común denominador: haber sido adoptadas con predominio de criterios de tipo político y económico y no estrictamente de seguridad. La Resolución, de 18 de enero de 2012, de la Secretaría de Estado de Energía (BOE 20 de enero de 2012) sobre el emplazamiento del ATC en la localidad de Villar de Cañas (Cuenca) tampoco se libra de estas sospechas.
I. EL ALMACÉN TEMPORAL CENTRALIZADO DE RESIDUOS RADIACTIVOS.
Los residuos radiactivos tienen su origen en las actividades relacionadas con la industria nucleoeléctrica e instalaciones radiactivas. La gestión de los residuos radiactivos, incluido su almacenamiento final, constituye una parte decisiva del segundo ciclo del combustible nuclear de la que depende el control seguro de la radiactividad remanente de las distintas actividades de origen nuclear. Como se reconoce, en la sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de junio de 2012, “la gestión de los residuos radiactivos es un elemento básico de la política energética con riesgos de afección ambiental a medio y largo plazo”.
Para almacenar los residuos existen tres opciones, dos a medio plazo (ATI y ATC) y una a largo plazo (AGP). De estas tres opciones, el almacenamiento en un ATC ha sido considerado como la solución más idónea, por razones de seguridad y económicas. De seguridad, con el fin de evitar la dispersión en varias ubicaciones, optimizando de esta forma la aplicación de las tecnologías y sistemas de seguridad pasivos y activos. El riesgo de la dispersión, concretamente en varios emplazamientos, siempre es mayor al de los transportes de este material, ya que los contenedores son diseñados y certificados bajo normas internacionales de calidad. Económicas, porque la solución de la gestión centralizada de los residuos implica un coste menor a la construcción de varios almacenes individualizados o la posibilidad de enviarlos a otros países pues continuar teniéndolos almacenados en Francia, como sucede a día de hoy, tiene un coste excesivo, aproximadamente de 60.000 euros diarios.
En nuestro país, la necesidad del almacenamiento como solución a la gestión final de los residuos radiactivos figura en los distintos Planes Generales de Residuos Radiactivos, con distinto alcance y con cambios, entre los propósitos iniciales y los resultados obtenidos a fecha de hoy y en varias Resoluciones de la Comisión de Industria, Turismo y Comercio. En la de 14 de diciembre de 2004, se aprueba construir el Almacén Temporal Centralizado en España y en la de 27 de abril de 2006, se insta al Gobierno a constituir una “Comisión Interministerial” para establecer los criterios de selección del emplazamiento del Almacén Temporal Centralizado para combustible gastado y residuos radiactivos de alta actividad y su centro tecnológico asociado que se delimitan por Resolución de 29 de diciembre de 2009.
La naturaleza de estas decisiones –tres Resoluciones– contradice lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Constitucional 14/2004, de 12 de febrero, donde se afirma la necesidad de que sea el legislador estatal quien decida sobre cuestiones básicas como el almacenamiento y emplazamiento de los residuos radiactivos. Dice: “La normativa básica (se refiere a la preconstitucional) ha sometido a los residuos generados en el proceso de producción de energía nuclear a un régimen de gestión de efectos supracomunitarios. Esta perspectiva unitaria y abierta a todo el territorio nacional afecta, entre otros aspectos de la gestión de los residuos nucleares, a su almacenamiento, de manera que los criterios esenciales de aspectos tales como el emplazamiento de los almacenes, las garantías de seguridad de estas instalaciones, o las del transporte de los residuos hasta las mismas desde los centros de producción, se incluyen en ese ámbito básico”.
Queda de manifiesto, pues, la falta de legitimación de las distintas decisiones adoptadas en esta cuestión, pues lo deseable es que la decisión sobre un tema tan importante como lo son todas las distintas etapas de la implantación del ATC hubiera ido precedida de una regulación por Ley.
II. RIESGO Y SEGURIDAD EN LA GESTIÓN DE LOS RESIDUOS RADIACTIVOS Y PARTICIPACIÓN SOCIAL(2)
El control de los riesgos generados por los residuos radiactivos exige, como decíamos, una regulación legal rigurosa, completa y coherente del procedimiento de su gestión en clave de máxima seguridad y responsabilidad, extensiva a la generación y acondicionamiento del residuo, a su transporte, a la manipulación y al almacenamiento seguro. La instalación segura del almacenamiento de los residuos radiactivos debe contemplar, por ello, la planificación, la selección del emplazamiento, el diseño, la fabricación de componentes, la construcción, la puesta en servicio y la explotación, así como la clausura, el cierre y la vigilancia posterior.
Pero, además de la seguridad proporcionada por la existencia de una normativa jurídica idónea para prever y solucionar las muy diversas y complejas cuestiones que derivan de la gestión de los residuos radiactivos, también resulta imprescindible la concienciación de la ciudadanía sobre la necesidad de la asunción de los riesgos que conlleva esta gestión. El mensaje que debe calar en la ciudadanía es la idea de que la gestión segura de los residuos radiactivos tiene beneficios colectivos e individuales, porque su objetivo fundamental consiste en reducir los riesgos asociados a las radiaciones emitidas por dichos residuos; de no entenderlo así, enfrascados en no aceptar lo inevitable, el perjuicio sería mayor dado que perderíamos el control sobre el potencial riesgo.
En esta concienciación social juega un papel muy importante la seguridad tecnológica, ajena a la comprensión de la mayoría, pero imprescindible en la gestión de los residuos y en el control del riesgo por ellos generado; la seguridad tecnológica, pese a la dificultad intrínseca que le es propia, ha de ser percibida por la ciudadanía como algo real y, para ello, es fundamental que la sociedad reciba una información transparente y puntual de los avances en este campo, con el compromiso de todos los responsables en el procedimiento de gestión de los residuos radiactivos de continuar mejorándola, abriendo canales de participación y mecanismos de control social de esa gestión. Se trata de transformar la percepción negativa sobre el riesgo de los residuos radiactivos, mediante la asunción voluntaria de los mismos por parte de la sociedad, como clave para convivir con ellos en una actitud más serena y siempre atenta.
III. LA DESACOMPASADA PARTICIPACIÓN SOCIAL EN EL MODELO ENERGÉTICO
Son muchas las voces que vienen reclamando la participación de la ciudadanía en las decisiones públicas, principalmente en materias en las que las referidas decisiones pueden trascender el momento presente, generando efectos indeseables para las generaciones futuras. Las decisiones sobre la energía nuclear entran de lleno en este escenario.
... (Resto del artículo) ...
NOTAS:
(1). Sobre esta cuestión mi reciente publicación El Almacén Temporal Centralizado (ATC) en la Gestión de los Residuos Radiactivos, monografía n.º 121, Aranzadi, 2012.
(2). Esta cuestión ha sido analizada en mi trabajo “La seguridad factor clave en el establecimiento del ATC”, en Revista General de Derecho Administrativo, n.º 27 (2011), Iustel.
