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Javier García Roca

¿Reforma constitucional en clave federal?

31/05/2013
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Agradezco sinceramente a ambas fundaciones, Konrad Adenauer y Giménez Abad, la oportunidad de reflexionar en voz alta con ustedes sobre un tema que afecta a la organización territorial de España y a su integración política como Nación de nacionalidades y regiones. Esa gran nación española que nuestros constituyentes quisieron refundar con generosidad y compromiso con la Historia. ¿Cómo recuperar el espíritu de aquel momento constituyente después de algunos intensos conflictos y zozobras? Sinceramente creo que no tenemos problemas más graves que los que pasan de tiempo en tiempo en todas las familias federales o sociedades con un fuerte pluralismo territorial: déficits y desbordamiento de la deuda –de la que debe responder también cada Gobierno autonómico por su gestión–, correcciones de los mecanismos de compensación y de la solidaridad financiera si es excesiva, controversias sobre el bilingüismo, conflictos competenciales y, sobre todo, tensiones nacionalistas. Pero no tengo una varita mágica para transformar la complicada situación y pacificarla. Si la hubiera, no sería otra que no abandonar la confianza en la racionalidad y el diálogo, hablar claro, y rebajar el grado de sensibilidad hacia las cosas para permitir la transacción. Detrás de todo eso está la buena ideología federal. Con esta perspectiva esbozaré doce tesis. (. . .)

Javier García Roca es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid.

El artículo fue publicado en El Cronista n.º 34 (febrero 2013)

El texto refleja sendas conferencias pronunciadas en el Parlamento de Aragón, 30 de mayo de 2012, “Jornadas sobre el Estado autonómico. La autonomía aragonesa 30 años después”, Fundación Giménez Abad, y en Altea (Alicante), 22 de septiembre de 2012, “Debates sobre el Estado Autonómico. Desafíos actuales y futuros”. Mesa “Los sistemas federales entre la integración europea y la crisis económica. Lecciones y opciones de reforma”, seminario organizado por dicha fundación y la Konrad Adenauer Stiftung.

Agradezco sinceramente a ambas fundaciones, Konrad Adenauer y Giménez Abad, la oportunidad de reflexionar en voz alta con ustedes sobre un tema que afecta a la organización territorial de España y a su integración política como Nación de nacionalidades y regiones. Esa gran nación española que nuestros constituyentes quisieron refundar con generosidad y compromiso con la Historia. ¿Cómo recuperar el espíritu de aquel momento constituyente después de algunos intensos conflictos y zozobras? Sinceramente creo que no tenemos problemas más graves que los que pasan de tiempo en tiempo en todas las familias federales o sociedades con un fuerte pluralismo territorial: déficits y desbordamiento de la deuda –de la que debe responder también cada Gobierno autonómico por su gestión–, correcciones de los mecanismos de compensación y de la solidaridad financiera si es excesiva, controversias sobre el bilingüismo, conflictos competenciales y, sobre todo, tensiones nacionalistas. Pero no tengo una varita mágica para transformar la complicada situación y pacificarla. Si la hubiera, no sería otra que no abandonar la confianza en la racionalidad y el diálogo, hablar claro, y rebajar el grado de sensibilidad hacia las cosas para permitir la transacción. Detrás de todo eso está la buena ideología federal. Con esta perspectiva esbozaré doce tesis.

1. Tiempos de confusión (2008-2012) y transformaciones. Recordemos la tremenda confusión del período entre la I y la II Guerra Mundial con el auge de los totalitarismos. Acaso podamos hacer una comparación con el actual riesgo de destrucción del Estado social y del Estado de Derecho por la crisis financiera. Sebastian Haffner en un elegante libro (Historia de un alemán. Memorias 1914-1933, Destino, pp. 111 y 245) nos decía: “Ni siquiera todos los que se convirtieron por entonces en nazis sabían realmente en lo que se estaban convirtiendo”; “toda la tradición de un Estado de Derecho, construida y elaborada por generaciones de personas...(que) parecía estar definitivamente asentada y ser indestructible se había derrumbado de la noche a la mañana”. Ojalá salgamos de esta crisis manteniendo el Estado social, el Estado de Derecho, actualizando el Estado Autonómico, reforzando la integración europea y la española, así como la Europa de los derechos. Pero van a producirse serias transformaciones con un fuerte impacto en todas esas cosas –profundamente imbricadas– de manera que es mejor que cavilemos conjuntamente.

2. La crisis financiera y la tortuga europea. Me da bastante miedo la muy lenta capacidad de reacción de la Unión Europea que necesita reformar sus tratados con urgencia para poder afrontar la lucha contra una seria recensión y crisis económica que ya no es sólo financiera. No podemos seguir desarmados frente a los mercados sólo con una moneda común –el euro–, es preciso una política monetaria y una política fiscal común y una supervisión bancaria del Banco Central Europeo cuyos poderes deben ser robustecidos, respetando los principios de subsidiariedad y complementariedad en su colaboración con los Bancos Centrales de cada Estado. A la vez es menester dar mayor autoridad a la Comisión. No es de recibo que los europeos visualicen que la Unión se gobierna desde Alemania y Francia y no por las autoridades comunes, porque esto resta legitimidad democrática a sus decisiones y provoca enfrentamientos innecesarios entre las naciones y el resurgir de los nacionalismos de los Estados miembros. La racional decisión del Tribunal Constitucional Alemán, de 12 de septiembre de 2012, sobre medidas cautelares antes de ratificar el Mecanismo Europeo de Estabilidad y el Tratado de Estabilidad (Fiscal Compact), indicando que no viola la identidad nacional, abre la puerta a adoptar medidas a nivel europeo, reforzando la solidaridad y manteniendo el principio democrático mediante el control de los Parlamentos y la fijación de lógicos límites. La organización europea debe retocarse cuanto antes a la manera de cualquier organización constitucional y en sentido federal. En ambos escenarios –mayor integración europea y tensiones nacionalistas internas en Cataluña y el País Vasco–, o fortalecemos el federalismo y la integración o retrocederemos en fragmentación y recesión económica. La solución a la crisis del federalismo no es otra que más federalismo. Incrementar los poderes comunes, respetando el autogobierno, el pluralismo y la subsidiariedad.

3. Interdependencia entre medidas de reforma económica y de mejora de la organización territorial. Temo que reordenación territorial y reformas económicas deban hacerse a un tiempo dada la interconexión de ambos objetos en espacios como son la financiación de las Comunidades Autónomas, y la búsqueda de una mayor eficiencia en la organización descentralizada del Estado; y tanto por la urgencia de las segundas como por la apuesta por el independentismo de los partidos nacionalistas catalanes que genera una innegable tensión y desazón en la convivencia entre los españoles. Esa arriesgada apuesta reclama una respuesta racional en clave federal. Haciendo de la necesidad virtud, deberíamos arreglar las dos cosas a la vez pese a que no sea el mejor escenario de los posibles. La larga negligencia y pasividad del poder de reforma constitucional durante casi siete lustros –tantas veces denunciada– ha contribuido, sin duda, a esta situación.

4. ¿Reforma de la Constitución en clave federal? Así reza el provocador interrogante del programa. Responderé que depende de qué queramos decir por “federal” o mejor de qué tipo de federalismo. España ya es un federalismo atenuado, debilitado, foral o un cuasifederalismo. Los expertos extranjeros nos ven desde fuera como una variante de federalismo que describen con esos nombres y adjetivos. En efecto, ya somos un Estado federal unitario menos en ciertos aspectos: el nombre; la ausencia de un Poder Judicial descentralizado, lo que también ocurre en algunos otros ejemplos y probablemente no merecería la pena reformar por sus costes; las autóctonas y problemáticas ideas de bloque de la constitucionalidad y Estatuto de Autonomía; sobre todo la ausencia de un Senado federal, que hace nuestro bicameralismo estéril y nos impide integrar voluntades distintas en una cámara de interconexión de políticas; la falta de participación de las Comunidades Autónomas en la reforma de la Constitución; y la debilidad de los mecanismos constitucionales de integración y colaboración, que podría ser fácilmente subsanada con unas mejores regulaciones, corrigiendo algunas deficiencias. Pero el Estado autonómico tiene, por otro lado, dimensión y hechuras federales en los fuertes niveles competenciales y financieros de las Comunidades Autónomas y la distribución del gasto en tres niveles, en sus sistemas parlamentarios y administrativos, en la garantía constitucional de su autogobierno, y en la presencia de controles plenamente judicializados y la práctica ausencia de controles políticos sobre ellas. Es decir en lo más importante. Pero no sé si la crisis económica y las exigencias de la estabilidad presupuestaria podrían modificar algunas de estas cosas.

Conviene recordar que el viejo y estéril debate sobre la soberanía de los Estados federados que se produjo en los Estados Unidos y Alemania se cerró en falso y sin apenas resultados tras una larga discusión que transcurrió nada menos que durante finales del siglo XIX y buena parte del XX y en la que participaron numerosos sabios juristas. Las teorías modernas del federalismo como equilibrio entre fuerzas centrífugas y centrípetas o como proceso dinámico explican desde hace mucho su esencia de otra manera y cambiaron el paso. No me parece tenga racionalidad alguna recuperar la eterna discusión sobre la titularidad de la soberanía en un contexto como el de la integración en la Unión Europea donde la soberanía de los Estados sencillamente ya no existe como la entendimos antaño. Si ustedes repasan los “signos sensibles” de la soberanía descritos por Juan Bodino en el siglo XVI, cuando se construye el concepto en el Estado moderno con una finalidad muy distinta a la que ahora se pretende, verán que han casi desaparecido o se han seriamente relativizado, comenzando por la facultad de acuñar moneda. Con buen tino –y cierta piedad hacia el pasado– se habla a menudo en la Unión de “soberanía en transición” o de “margen de apreciación nacional”, según los diferentes contextos de la Unión y del Consejo de Europa, por no reconocer claramente que es mejor hablar de competencias.

El rechazo del nombre “federal” en España tuvo mucho que ver en nuestras asambleas constituyentes de 1931 y 1978 con el “mito” creado a causa de la Revolución cantonal en 1873 durante la I República, un movimiento que llevó –sea como realmente fuere– a equiparar federalismo con radicalismo e izquierdismo en la conciencia colectiva y la memoria histórica. Y, sobre todo, con la voluntad de no generalizar la autonomía a todas las regiones, así fue manifiesta en la II República la voluntad de solventar lo que se llamó el “problema catalán”. Ambas condiciones ya no existen. Hemos generalizado el modelo constitucional en diecisiete Comunidades Autónomas, demasiadas, incluso más que en Alemania pese a su muy superior población; y el federalismo es una ideología usada en algunas de las Constituciones más estables y países más desarrollados de nuestro entorno –Estados Unidos, Canadá, Alemania, Austria y varias repúblicas hermanas de Iberoamérica– y tanto por la derecha como por la izquierda. Nadie duda de que un democristiano alemán o un republicano estadounidense puedan ser federalistas.

Recordemos algunos otros ingredientes de sobra conocidos. Hay diversos tipos de Estados federales: no existe en la realidad un único tipo ideal sino diversas familias de federalismos y distintas configuraciones casi tantas como Estados. Cada federalismo es un proceso fruto de la historia y de un concreto equilibrio siempre muy dinámico y evolutivo. Existen ciertamente federalismos clásicos, basados en la teórica estatalidad y soberanía de las partes, consecuencia de evolución de viejas Confederaciones de Estados que mantienen esos “residuos” confederales sin demasiadas proyecciones prácticas, pero también federalismos devolutivos fruto de la descentralización de viejos Estados unitarios. Y se han generalizado fórmulas como federalismo unitario o cooperativo. Esto está comúnmente aceptado en la teoría general del federalismo y de sobra estudiado por la doctrina española. Nuestro desafío futuro no es tan sencillo como copiar de otro país un tipo ideal federal. Ese fue el ingenuo error de Pi i Margall y nuestros federales del XIX, trasplantando de los Estados Unidos un modelo artificial. Es menester pensar por nosotros mismos

5. ¿Un Estado federo-regional? La obsolescencia del principio dispositivo. España es un Estado compuesto que fue diseñado con ingredientes regionales que en su mayor parte derivan de la Constitución de 1931 y de la Constitución italiana de 1947 a su vez influida por aquélla. En especial, el discutible principio dispositivo o de voluntariedad –se describió como la “autonomía a la carta”– que fue pensado en la II República para un regionalismo como excepción: solventar el llamado problema catalán, puesto que el autogobierno era ya un hecho en las calles, pero sin querer generalizar la autonomía a otras regiones que no lo deseaban. Una idea extraña a la actual generalización en diecisiete Comunidades Autónomas y dos ciudades autónomas donde la inspiración de ese principio sólo encaja con calzador y serias dificultades. De ahí emanan muchas de las asimetrías normativas y disfuncionalidades competenciales tras sucesivas y constantes reformas estatutarias.

... (Resto del artículo) ...

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