Iustel
La Sala aprecia la falta de motivación del auto impugnado, ya que ante los perjuicios que la recurrente alega de no adoptarse la medida instada, ya que ésta comportaría la demolición del edificio existente destinado a vivienda, con perjuicios incluso de índole moral, de difícil o imposible reparación, el auto se limita a hacer referencia al "interés público de que se ejecute la resolución impugnada", sin plantearse que la ejecución de la resolución no reportaría beneficio concreto e identificable alguno fuera de los genéricos beneficios de la reposición del dominio público marítimo-terrestre a su antiguo estado, y que en cambio, podría resultar antieconómica para la Hacienda del Estado en caso en que se dictase sentencia estimatoria del recurso pues habría de llevarse a cabo la reconstrucción con cargo a los fondos públicos. En consecuencia, se estima el recurso y se accede a la adopción de la suspensión interesada.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 14 de febrero de 2013
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1761/2012
Ponente Excmo. Sr. EDUARDO CALVO ROJAS
En la Villa de Madrid, a catorce de Febrero de dos mil trece.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación n.º 1761/2012 interpuesto por D.ª Marisa, representada por la Procuradora D.ª Sonia Alba Monteserín, contra el auto de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de febrero de 2012 desestimatorio del recurso de reposición dirigido contra auto de la misma Sala de 22 de julio de 2011 dictado en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo 178/2011. Se ha personado como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La representación de D.ª Marisa interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar (Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino) de 31 de enero de 2011 que declara la caducidad de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 6 de febrero de 1934 y ordena que se lleve a cabo el acta de reversión al Estado y que, previos los trámites pertinentes, se proceda al levantamiento y retirada del dominio público marítimo-terrestre de las obras o instalaciones incluidas en la concesión.
En otrosí del escrito de interposición del recurso se solicitaba la adopción de la medida cautelar de suspensión del acto impugnado, cuya ejecución comportaría la demolición del edificio destinado a vivienda. Como sustento de su pretensión aducía que el derribo antes de la sentencia causaría perjuicios, incluso de índole moral, de difícil o imposible reparación; y que la ejecución de la resolución no reportaría beneficio concreto e identificable alguno, fuera de los genéricos beneficios de la reposición del dominio público marítimo terrestre a su antiguo estado, y, en cambio, podría resultar antieconómica para la Hacienda del Estado en caso en que se dicte sentencia estimatoria del recurso pues habría de llevarse a cabo la reconstrucción con cargo a los fondos públicos.
La Administración del Estado se opuso a la medida cautelar solicitada alegando, en síntesis, que no existe el peligro que se denuncia pues la orden de derribo carece de sustantividad jurídica propia, ya que para llevarse a efecto precisaría de un expediente tramitado por la Demarcación de Costas y que sería, en su caso, susceptible de impugnación; que no hay apariencia de buen derecho a favor de la recurrente; y, en fin, que no existiendo prueba alguna de la irreparabilidad del interés privado ha de prevalecer, sin duda, el interés público que se deriva de la ejecutividad de los actos administrativos ( artículos 57 y 94 de la Ley 30/1992 ).
SEGUNDO.- La suspensión cautelar solicitada fue denegada por auto de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de julio de 2011, dictado en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo 178/2011, en el que la Sala de instancia, después de resumir los términos en que se ha pedido la suspensión (fundamento primero del auto) y de exponer una síntesis de los criterios a seguir para resolver sobre la adopción o no de esta clase de medidas (fundamento segundo), hace las siguientes consideraciones:
““ (...) TERCERO.- Aplicando dicha doctrina al presente supuesto tenemos, de un lado, que la actora invoca, pero de modo muy conciso, y sin razonar, los perjuicios que la ejecución de dicha resolución impugnada puede originarle. Y, de otra parte, que si bien la resolución administrativa impugnada declara caducada la concesión para ocupación de terrenos de dominio público marítimo terrestre que había sido transferida a tal actora, sin embargo se trata de un pronunciamiento declarativo, y en el que se ordena al Servicio Provincial de Costas que proceda a llevar a cabo el Acta de reversión y el levantamiento y retirada del dominio publico de las instalaciones incluidas en la concesión, pero a través de los pertinentes trámites independientes y posteriores. En definitiva, y tal y como pone de manifiesto el Abogado del Estado, se trata de una eventual orden de derribo que hasta la fecha carece de sustantividad propia.
Esta Sala, por ello, efectuando la labor de ponderación de intereses que necesariamente ha de llevar a cabo, considera que ha de prevalecer el interés público que se ejecute la resolución impugnada, en definitiva que se declare caducidad de la concesión, sobre el interés particular de la recurrente.
Así pues, y con las limitaciones correspondientes al enjuiciamiento en esta fase del procedimiento, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, y puesto que no ha quedado acreditado que la ejecución del acto pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso, hemos de concluir que el interés público ha de prevalecer respecto de los intereses particulares de la demandante, dada la menor intensidad de éstos respecto de aquéllos.
Consideraciones, todas las anteriores, que conllevan la desestimación de la medida cautelar instada.
TERCERO.- Contra este auto de 22 de julio de 2011 la representación de la recurrente interpuso recurso de reposición que fue desestimado por auto de 27 de febrero de 2012, en cuyos fundamentos primero y segundo se razona lo siguiente:
““ (...) PRIMERO.- El recurso de reposición, además de invocar indefensión con violación de, entre otros, el Art. 24 CE, los artículos 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 6.1 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, invoca que la declaración de caducidad de la concesión y consiguiente demolición de un edificio destinado a vivienda, causará perjuicios de difícil o imposible reparación.
Se argumenta que no existe diferencia, a efectos prácticos, entre el perjuicio que pueda venir derivado de un derribo y el perjuicio que pueda ser ocasionado como consecuencia de la caducidad de una concesión, ya que en ambos casos se trata de una desposesión de sus titulares.
Y se concluye que a través de la violación del derecho constitucional de defensa se produce una violación implícita del derecho a la inviolabilidad de domicilio, lo que nos enfrenta a una doble violación de derechos fundamentales de la persona.
SEGUNDO.- De un lado, esta Sala, no acierta a comprender qué relación existe entre los derechos fundamentales cuya violación se cita y la negación de la medida cautelar instada.
Y, en cualquier caso, y tras una nueva ponderación de los intereses en conflicto, y tomando en consideración tanto las alegaciones de la parte actora parcialmente transcritas, así como las del Abogado del Estado en su escrito de oposición, considera que no existen derechos o intereses legítimos de tal recurrente necesitados de protección provisional (hasta tanto se dicte la sentencia en el recurso), que además sean urgentes o perentorios, por lo que los mismos no pueden prevalecer respecto de los intereses públicos a sacrificar como consecuencia de la adopción de la medida cautelar instada, que derivan, esencialmente, del principio de ejecutividad de toda resolución administrativa, y en el presente caso, además en no demorar excesivamente las actuaciones administrativas en defensa del dominio público marítimo terrestre.
Con las limitaciones que corresponden a esta fase preliminar de adopción o no de la medida cautelar, y sin prejuzgar el fondo de la controversia, lo cierto es que no se aprecia en el caso la existencia de periculum in mora derivado de la ejecución de la resolución combatida en autos tomando en consideración que la Orden Ministerial impugnada, no implica actos que conlleven el levantamiento y retirada del dominio público de determinados elementos o edificaciones, sino que dichos actos de ejecución material, se insiste, y según resulta de la misma resolución requerirán la tramitación de un previo e independiente procedimiento sustanciado con dicha finalidad.
Así pues, y puesto que no ha quedado acreditada que la ejecución del acto, en definitiva la declaración de caducidad de la concesión, pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso, hemos de concluir que el interés público ha de prevalecer respecto de los intereses particulares de la demandante, dada la menor intensidad de éstos respecto de aquellos, por lo que el Auto impugnado, denegatorio de la medida cautelar, ha de ser confirmado por la Sala.
CUARTO.- Contra los referidos autos preparó recurso de casación la representación de D.ª Marisa y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 31 de mayo de 2012 en el que aduce tres motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los dos restantes invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley. El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:
1/ Infracción del artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por incurrir los autos recurridos en incongruencia omisiva, al no haber resulto sobre la cuestiones planteadas en la solicitud de medidas cautelares.
2/ Infracción del artículo 9.3 de la Constitución, por incurrir los autos combatidos en arbitrariedad.
3/ Infracción de los artículos 9.3 y 18 de la Constitución, 94 y 130 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, 12 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 7 de la Carta de Derechos Fundamentales de los Ciudadanos de la Unión Europea. Según la recurrente tales preceptos han resultado vulnerados al pretender los autos recurridos que es preciso un pronunciamiento nuevo y distinto para proceder al derribo o desahucio, pero no especifican a qué procedimiento se refieren; y, según la recurrente, "....el único que puede caber, en teoría, es el de autorización judicial de entrada en domicilio", siendo así que los actos administrativos son ejecutivos y que la declaración de caducidad de la concesión es título suficiente para expulsar de la vivienda a sus moradores sin que se necesite ningún procedimiento nuevo, al menos de carácter administrativo. La caducidad de la concesión lleva consigo el desahucio; y una vez hecho esto, que la vivienda se derribe o no es algo que les importa bastante poco.
El escrito termina solicitando que se dicte sentencia en la que se anulen los autos combatidos.
QUINTO.- La Administración del Estado presentó escrito con fecha el 30 de octubre de 2012 en el que expone las razones de su oposición a cada uno de los motivos de casación y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso y se conformen los autos recurridos.
SEXTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 12 de febrero de 2013, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- En las presentes actuaciones se examina el recurso de casación n.º 1761/2012 interpuesto en representación de D.ª Marisa contra el auto de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de febrero de 2012 desestimatorio del recurso de reposición dirigido contra auto de la misma Sala de 22 de julio de 2011 dictado en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo 178/2011
Hemos visto en el antecedente primero que el recurso contencioso-administrativo en cuyo seno se solicita la medida cautelar está dirigido contra la resolución de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar (Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino) de 31 de enero de 2011 que declara la caducidad de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 6 de febrero de 1934 y ordena que se lleve a cabo el acta de reversión al Estado y que, previos los trámites pertinentes, se proceda al levantamiento y retirada del dominio público marítimo-terrestre de las obras o instalaciones incluidas en la concesión.
Han quedado reseñadas en los antecedentes segundo y tercero las razones que se dan en el auto de la Sala de instancia de 22 de julio de 2011 para denegar la medida cautelar solicitada, luego confirmadas y completadas en el auto de 27 de febrero de 2012 que resolvió el recurso de reposición.
Conocidos tales antecedentes, procede que pasemos a examinar los motivos de casación formulados, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente cuarto. Veamos.
SEGUNDO.- En el motivo primero se aduce que los autos de la Sala de instancia incurren en incongruencia omisiva -se cita como infringido el artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil - al no haber resulto sobre la cuestiones planteadas en la solicitud de medidas cautelares.
Según la recurrente la incongruencia viene dada porque los autos no se pronuncian sobre dos cuestiones que habían sido planteadas al solicitar la suspensión: de un lado, que el derribo antes de la sentencia causaría perjuicios, incluso de índole moral, de difícil o imposible reparación; y, de otra parte, que la ejecución de la resolución no reportaría beneficio concreto e identificable alguno, fuera de los genéricos beneficios de la reposición del dominio público marítimo terrestre a su antiguo estado, y, en cambio, podría resultar antieconómica para la Hacienda del Estado.
Pues bien, tiene razón la recurrente al denunciar las carencias en la motivación de los autos impugnados, pues éstos se refieren -aunque sin demasiado detenimiento- a los intereses privados en los que se sustenta la solicitud de suspensión, pero no especifican, en cambio, los intereses públicos concernidos, ni llevan a cabo, en fin, una adecuada ponderación de los intereses privados y públicos contrapuestos.
En cuanto a los intereses aducidos por la peticionaria de la medida cautelar, el auto de 22 de julio de 2011, aparte de señalar que la actora invoca "de modo muy conciso" los perjuicios que la ejecución puede ocasionarle, destaca que el pronunciamiento de caducidad de la concesión tiene carácter declarativo, pues ordena que se lleve a cabo el acta de reversión al Estado y se proceda al levantamiento y retirada del dominio público de las obras o instalaciones incluidas en la concesión, pero a través de los pertinentes trámites independientes y posteriores, que son los que darán lugar a una eventual orden de derribo que hasta la fecha carece de sustantividad. Y el auto de 27 de febrero de 2012, al resolver el recurso de súplica, abunda en las mismas consideraciones tendentes a explicar que la resolución impugnada no implica por sí misma el levantamiento y retirada del dominio público, pues tales actos de ejecución material requerirán un procedimiento independiente.
Resulta sin embargo extremadamente genérica, y por ello mismo inexpresiva, la referencia que se hace en los autos al "interés público de que se ejecute la resolución impugnada". Y no tanto por no dar respuesta al concreto alegato de que la no suspensión podría resultar incluso antieconómica para la Hacienda del Estado, lo que a fin de cuentas no es sino un argumento complementario que esgrimía la recurrente, sino, sobre todo, porque la Sala de instancia no hace la menor indicación acerca de qué intereses públicos son los que exigen la inmediata ejecución del acuerdo impugnado, ni lleva a cabo, en definitiva, nada parecido a una valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, conforme a lo previsto en el artículo 130.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.
TERCERO.- El acogimiento del motivo primero llevar a casar y anular los autos recurridos, lo que hace innecesario el examen de los otros dos motivos de casación.
No obstante, consideramos oportuno señalar que el motivo de casación segundo, en el que se alega que los autos combatidos incurren en arbitrariedad ( artículo 9.3 de la Constitución ), tiene un desarrollo argumental extremadamente escueto, pues, aparte de reiterar que la Sala de instancia incurre en incongruencia omisiva, la recurrente se limita a afirmar en este motivo que los autos recurridos consideran que el único argumento alegado es el de que la ejecución puede causar perjuicios de difícil o imposible reparación, y que, no siendo ello cierto, incurren en arbitrariedad.
En cuanto al motivo tercero, la recurrente alega, según vimos, la infracción de los artículos 9.3 y 18 de la Constitución, 94 y 130 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 12 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 7 de la Carta de Derechos Fundamentales de los Ciudadanos de la Unión Europea.
La formulación de este motivo tercero denota un deficiente manejo de la técnica del recurso de casación, pues la recurrente cita como infringidos todos esos preceptos que acabamos de indicar pero no realiza el menor esfuerzo argumental para explicar en qué forma y por qué razón habríamos de considerarlos vulnerados. En realidad, y salvo una sucinta referencia a los artículos 94 y 130 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el breve desarrollo del motivo de casación ni siquiera indica a qué apartado concreto de cada uno de aquellos otros artículos que cita se está refiriendo; y nada hace para explicar en qué forma tales normas resultan concernidas. En fin, tras afirmar, sin detenerse en mayores explicaciones, que aquellos preceptos han resultado vulnerados, la recurrente aduce que los autos recurridos indican que es preciso un pronunciamiento nuevo y distinto para proceder al derribo o desahucio, pero no especifican a qué procedimiento se refieren; y, que, además, la declaración de caducidad de la concesión es título suficiente para expulsar de la vivienda a sus moradores, sin que se necesite ningún procedimiento nuevo, al menos de carácter administrativo; de manera que -concluye el razonamiento de la recurrente- la caducidad de la concesión lleva consigo el desahucio de los moradores de la vivienda, y una vez hecho esto poco les importa ya que la edificación se derribe o no. Pero sucede que esta diferenciación entre el desahucio de los moradores y derribo de la edificación nunca fue alegada ante la Sala de instancia, por lo que resulta explicable que los autos recurridos no la aborden.
CUARTO.- Establecido así que los autos recurridos deben ser casados y anulados, por acogimiento del motivo de casación primero, procede entonces que entremos a resolver " lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate " ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).
Debemos comenzar recordando que el acto impugnado, cuya suspensión se pretende, es la resolución del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, de 31 de enero de 2011 que declara la caducidad de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 6 de febrero de 1934 y ordena que se lleve a cabo el acta de reversión al Estado y que, previos los trámites pertinentes, se proceda al levantamiento y retirada del dominio público marítimo-terrestre de las obras o instalaciones incluidas en la concesión.
También es procedente señalar que se trata aquí de la concesión para ocupar una parcela de 5 metros de ancho por 20 de longitud en la zona marítimo terrestre de la playa de Guardamar del Segura (Alicante), con destino a la construcción de casa- vivienda. La concesión fue otorgada el 6 de febrero de 1934 a D. Victor Manuel, siendo transferida el 21 de diciembre de 1997 a un segundo titular, y de éste, a su vez, el 30 de octubre de 1985, a la recurrente D.ª Marisa. La declaración de caducidad de la concesión se acuerda por la realización de obras no autorizadas y fuera de lo establecido en el título concesional.
Partiendo de tales datos, es innegable el perjuicio que la ejecución del acuerdo impugnado puede ocasionar a la concesionaria, pues aunque la declaración de caducidad no comporte el inmediato derribo de la edificación, no hay duda de que supone la extinción de la concesión, con la consiguiente exigencia de abandono de la casa-vivienda. Y frente a esa realidad, difícilmente cuestionable, nada ha aducido el representante procesal de la Administración para explicar por qué el interés público exige el inmediato cumplimiento de lo acordado, ni, en definitiva, por qué la extinción de la concesión -que data del año 1934- no admite demora y debe ser llevada a cabo sin esperar a que se dilucide el litigio sobre si concurre o no efectivamente la causa de extinción invocada por la Administración.
Así las cosas, y no habiendo indicios de que la medida cautelar pueda ocasionar perturbación grave de los intereses generales o de tercero ( artículo 130.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), procede acordar la suspensión solicitada sin que se aprecien razones para la exigencia de caución.
QUINTO.- Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
FALLAMOS
1.- Ha lugar al recurso de casación n.º 1761/2012 interpuesto en representación de D.ª Marisa contra el auto de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de febrero de 2012 desestimatorio del recurso de reposición dirigido contra auto de la misma Sala de 22 de julio de 2011 dictado en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo 178/2011, quedando anulados y sin efectos los referidos autos.
2.- Se acuerda dejar en suspenso la ejecutividad de la resolución del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, de 31 de enero de 2011 que declara la caducidad de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 6 de febrero de 1934.
3.- No se hace imposición de las costas causadas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
