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Wolfgang Kahl

Las normas de la ley fundamental para una política financiera sostenible. Tras la reforma se está ante la reforma

05/04/2013
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En el Derecho Europeo e Internacional, el principio de desarrollo sostenible o, brevemente, de la sostenibilidad, es comprendido principalmente en un sentido tridimensional: caracteriza el equilibrio entre el sistema económico, la estructura social y el medio ambiente, prestando particular atención a los intereses de las generaciones futuras (equidad intergeneracional). En este sentido omnicomprensivo, la sostenibilidad es en Alemania una mera directriz política, pero no un principio constitucional. La Constitución alemana conoce menciones al desarrollo sostenible sólo en sectores concretos, especialmente respecto a la protección duradera del medio ambiente (vid. art. 20a Grundgesetz, en adelante, GG). En la denominada limitación (o freno) al endeudamiento, introducida por primera vez en los artículos 109.3 y 115 de la Ley Fundamental en el año 2009, se alude a la dimensión económica, más exactamente a la financiera, de la sostenibilidad respecto al presupuesto estatal. Esta modificación constitucional ha dado lugar a una revalorización esencial y a una mayor precisión del principio de sostenibilidad financiera, contenido implícitamente en la nueva redacción de los mencionados artículos. No obstante, por lo que respecta a la sostenibilidad político-financiera, la situación constitucional en Alemania, incluso tras la segunda reforma federal, necesita ser optimizada por diversas razones que serán expuestas a continuación; por ello vale decir que “tras la reforma se está ante la reforma.” (…)

Wolfgang Kahl es Catedrático de Derecho Administrativo y Director del Instituto de Derecho administrativo alemán y europeo de la Universidad de Heidelberg.

El artículo fue publicado en El Cronista n.º 33 (enero 2013)

Traducción del texto en alemán por M.ª José Bobes Sánchez, Profesora Titular Interina de Derecho Administrativo, Universidad Complutense de Madrid.

SOSTENIBILIDAD Y POLÍTICA FINANCIERA

En el Derecho Europeo e Internacional, el principio de desarrollo sostenible o, brevemente, de la sostenibilidad, es comprendido principalmente en un sentido tridimensional: caracteriza el equilibrio entre el sistema económico, la estructura social y el medio ambiente, prestando particular atención a los intereses de las generaciones futuras (equidad intergeneracional)(1). En este sentido omnicomprensivo, la sostenibilidad es en Alemania una mera directriz política, pero no un principio constitucional. La Constitución alemana conoce menciones al desarrollo sostenible sólo en sectores concretos, especialmente respecto a la protección duradera del medio ambiente (vid. art. 20a Grundgesetz, en adelante, GG) (2). En la denominada limitación (o freno) al endeudamiento, introducida por primera vez en los artículos 109.3 y 115 de la Ley Fundamental en el año 2009(3), se alude a la dimensión económica, más exactamente a la financiera, de la sostenibilidad respecto al presupuesto estatal. Esta modificación constitucional ha dado lugar a una revalorización esencial y a una mayor precisión del principio de sostenibilidad financiera, contenido implícitamente en la nueva redacción de los mencionados artículos. No obstante, por lo que respecta a la sostenibilidad político-financiera, la situación constitucional en Alemania, incluso tras la segunda reforma federal, necesita ser optimizada por diversas razones que serán expuestas a continuación; por ello vale decir que “tras la reforma se está ante la reforma”.

PARÁMETROS DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA

Sostenibilidad financiera: ¿“dura” o “blanda”?

Según el Informe Brundtland(4), un desarrollo es sostenible si se corresponde con las necesidades de las generaciones actuales, sin hacer peligrar las posibilidades de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades(5). La aceptación de crédito estatal en el presente conlleva para los ciudadanos futuras cargas financieras no deseadas, dado que en el futuro se deberán imponer impuestos para pagar los créditos anteriormente aceptados, incluyendo sus correspondientes intereses(6). De esta manera, en el futuro se verán considerablemente perjudicadas tanto la capacidad económica como también la posibilidad de costear la financiación del sistema de seguridad social, de educación o de protección del medio ambiente. Tal aplazamiento de las cargas financieras de “hoy para (pasado) mañana”, contradice la idea fundamental del Informe Brundtland, que también rige para el ámbito de la política financiera, puesto que las generaciones venideras deben contar para satisfacer sus necesidades con al menos las mismas oportunidades, y también con los mismos medios financieros, que la generación responsable de la política actual (principio de la distribución intertemporal de cargas)(7).

El punto de cristalización de una política financiera adecuada, desde el punto de vista de la sostenibilidad, es la cuestión sobre la deuda estatal(8). Idealmente, la sostenibilidad financiera exige evitar por completo la deuda estatal, en otras palabras, que el presupuesto estatal esté equilibrado y que las deudas existentes puedan ser saldadas sucesivamente en el marco de lo posible(9), teniendo en cuenta los demás fines de sostenibilidad (concepto de sostenibilidad “duro” o radical) (10). Frente a ello, se comparte aún hoy en gran medida un concepto “débil” (o relativizado) de sostenibilidad. De este modo, algunas aportaciones filosóficas deducen expresamente de este concepto que lo justo sería que las generaciones venideras también participaran aunque en el futuro, en forma de pago de amortizaciones e intereses, en las inversiones estatales presentes que, en realidad, también les van a beneficiar (por ejemplo, infraestructuras, sistema educativo, protección del medio ambiente, etc.) (11). No obstante, el talón de Aquiles de esta “regla de oro de política financiera“, que también se permite ser dominante en el derecho(12) y la economía(13) alemanas, es que son las generaciones actuales las que deciden lo que debe ser útil para las generaciones futuras, imponiéndose así a éstas últimas una decisión ajena(14). Asimismo, el hecho de tener en cuenta los fines posiblemente “bien” considerados del endeudamiento estatal (en particular, inversiones en el futuro), no modifica en absoluto el hecho de que las cargas financieras de las generaciones actuales (en forma de pago de impuestos y de créditos) les sean “endosadas” a las generaciones futuras, y que esas cargas restrinjan el margen de acción futuro del sector público y eviten que las próximas generaciones puedan determinar sus condiciones de vida en relación a sus propias prioridades políticas(15). Puede decirse que una “determinación” de la política y el parlamento futuros es también (en tendencia) antidemocrática, porque la capacidad de acción y la libertad de decisión de los futuros representantes del pueblo se ven constreñidas anticipadamente y sometidas a coerciones fácticas estipuladas de manera heterónoma.

Diagnóstico

La situación de hecho en Alemania (como tampoco en la mayoría de los estados de Europa ni en Estados Unidos), no se corresponde, no obstante, ni con las premisas del concepto débil ni aún exactamente con el concepto “fuerte” de sostenibilidad. Al contrario: la deuda ha crecido en las últimas décadas en volumen considerable, en particular, tras la reforma financiera constitucional de 1969. Más tarde se ha vuelto a acelerar tras la reunificación alemana del año 1990 y también en períodos de incremento de los ingresos estatales(16). Si la deuda estatal sumaba en el año 1950, 10.000 millones de euros, hasta el año 1985 registró un incremento que llegó a los 387 mil millones de euros. En 1995 se encontraba ya en 1.009 miles de millones y en 2005 en 1.448 miles de millones de euros. A finales de 2011 había alcanzado 2.030 miles de millones de euros y desde entonces sigue aumentando(17). En relación al PIB anual, la deuda estatal corresponde al 82,4% y por persona ha experimentado una subida que va de unos 190 euros en el año 1950, a 24.811 euros en 2011. La crisis financiera(18) y del euro, con las enormes fianzas justamente de Alemania a favor de los Estados miembros “en apuros” (en particular, Grecia) y el profundo cambio demográfico (baja natalidad y envejecimiento de la población)(19) profundizan adicionalmente el problema del endeudamiento con sólo pensar en el sistema de seguridad social y en los derechos de los funcionarios(20) que desde hace tiempo no se financian de manera sostenible. En conjunto, hay un amplio consenso en torno a la necesidad urgente de consolidar las finanzas estatales conforme a principios de sostenibilidad(21). Por ello, se reconoce justamente a las condiciones marco institucionales un rol clave en el objetivo de consolidar una política financiera más sólida(22).

¿FRENO AL ENDEUDAMIENTO COMO SALIDA?

Desde la entrada en vigor el 1.8.2009 de la segunda reforma federal, las competencias de la Federación y de los Länder en materia de gastos, han experimentado amplias limitaciones como consecuencia de la configuración del denominado “freno al endeudamiento”. La modificación de la Ley Fundamental recoge la correspondiente recomendación de numerosos dictámenes científicos, que ya desde hace tiempo venían exigiendo la inclusión en la constitución financiera alemana de una regla similar a la contenida en el artículo 126 de la Constitución Federal Suiza(23). También el Tribunal Constitucional alemán había establecido claramente la necesidad de dicha reforma(24), basándose, de acuerdo con la doctrina mayoritaria(25), en el fracaso de la idea recogida en la antigua redacción del artículo 115 GG y sugiriendo al legislador constitucional la nueva redacción(26). El artículo 115 GG, en su antigua redacción, con su limitación de ingresos a través de la aceptación neta de créditos hasta la cuantía total de la suma de los gastos consignados en el presupuesto para inversiones, (en combinación con el estricto “judicial self-restraint” ejercido en ese aspecto por el Tribunal Constitucional alemán) se había confirmado como evidentemente inadecuado para evitar una subida galopante de la deuda estatal. Con la nueva regulación, el legislador encargado de la reforma constitucional, pretendía, por un lado, reducir el margen de acción estatal así como contrarrestar los efectos de la pérdida de crecimiento y de ocupación producidos como consecuencia del endeudamiento estatal, y, por otro lado, continuar haciendo posible una política financiera orientada al futuro y acorde a la coyuntura existente(27).

Según el artículo 109 parágrafo 3 frase 1 de la Ley Fundamental, los presupuestos de la Federación y de los Länder deben ser equilibrados en principio sin ingresos provenientes de créditos(28). La posibilidad de emplear el endeudamiento estatal como medio para obtener ingresos estatales está así excluida con carácter general(29). Sólo en supuestos limitados, y junto a la aprobación simultánea de la correspondiente regulación de amortización, se permite a la Federación y a los Länder atender un desarrollo coyuntural (art. 109.3 frases 2 y 3 GG) (30). Se contemplan además excepciones a la prohibición de endeudamiento en caso de catástrofes naturales y situaciones de emergencia extraordinarias que escapan al control del Estado y gravan considerablemente la situación financiera estatal (art. 109.3 frase 2 GG) (31). Estos supuestos de hecho de excepción indeterminados, que el Tribunal Constitucional controlará posiblemente sólo con reservas y tras reconocer la correspondiente prerrogativa prospectiva del Parlamento(32), encierran el peligro de ser el punto de partida para una fuga sustancial o para evadir el freno al endeudamiento, de modo parecido a como ya ocurrió con la indeterminada regulación precedente contenida en la antigua redacción del artículo 115 GG(33).

... (Resto del artículo) ...

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NOTAS:

(1). Las tres dimensiones del concepto dominante de sostenibilidad, en el dictamen sobre medio ambiente, Umweltgutachten 1994, BT-Drs. 12/6995, marginal 1 y ss.; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, p. 17; Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, p. 20; Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, 2006, p. 44 y ss.; otra opinión, Ekardt, Das Prinzip Nachhaltigkeit, 2005, p. 27 y ss. Sobre las dificultades del Derecho con dicho concepto tridimensionial de sostenibilidad, demasiado amplio y abstracto, Kahl, en: Bauer/Czybulka/Kahl/Voßkuhle (Dirs.), Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2002, p. 111 (122 y ss.).

(2). Beaucamp (nota 1), p. 167; Epiney, en: von Mangoldt/Klein/Starck (Dirs.), Kommentar zum Grundgesetz, Vol. II, 6. ed. 2010, artículo 20a, marginal 30; Frenzel, Nachhaltigkeit als Prinzip der Rechtsentwicklung, 2005, p. 60; Kahl (nota. 1), p. 126 y ss.

(3). Sobre este aspecto, E. Reimer, en: Kahl (Dir.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, 2011, p. 147 (153 ss.); Waldhoff/Dieter, ZG 2009, p. 97 y ss.; Korioth, JZ 2009, p. 729 y ss.; Ohler, DVBl. 2009, p. 1265 y ss.; Scholl, DÖV 2010, p. 160 y ss. y también, in totum Kastrop/Meister-Scheufelen/Sudhof (Dirs.), Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz, 2010; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, 2011; Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, 2010; Ryczewski, Die Schuldenbremse im Grundgesetz, 2011.

(4). Sobre la historia del concepto de desarrollo sostenible, Kahl, en: Kahl (Dir.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, p. 1 (6 y ss., 16 y ss.).

(5). Según Hauff, Unsere gemeinsame Zukunft, 1987, p. 46.

(6). Calliess, en: Kahl (Hrsg.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, 2011, p. 25 (26); Gröpl, Die Verwaltung 39 (2006), p. 215 (218 f.); Kube, en: Maunz/Dürig, Grundgesetz, artículo 115 marginal 1. Difiere, Heun, en: Dreier (Dir.), Grundgesetz, 2. ed., Supplementum 2010, artículo 115 marginal 8.

(7). Becker, en: Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen (Dir.), Handbuch Generationengerechtigkeit, 2. ed. 2003, p. 243 (244); sobre ello ampliamente, von Arnim/Weinberg, Staatsverschuldung in der Bundesrepublik Deutschland, 1986, p. 39 ss.; Höfling, Staatsschuldenrecht, 1993, p. 158 ss., 185 ss.; Gröpl, AöR 133 (2008), p. 1 (32 ss., 39).

(8). Möstl, en: Kahl (Dir.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, p. 569. Que la política financiera sostenible va más allá de la cuestión del endeudamiento estatal, Calliess (nota. 6), p. 27 y ss.; sobre el principio de rentabilidad y economía (art. 114.2 frase 1 GG), Gröpl, en: Kahl (Dir.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, 2011, p. 125 (132 y ss.).

(9). Con límites, también Feld, en: Kahl (Dir.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, 2011, p. 45 (48): “No hay camino que lleve a la consolidación, si el nivel de los intereses se encuentra de modo duradero por encima de la tasa de crecimiento del PIB”.

(10). Vid., Calliess (nota 6), p. 26; Gröpl (nota 8), p. 131; Hebeler, en: Lange (Dir.), Nachhaltigkeit im Recht, 2003, p. 265 (268 y ss.); Kahl, en: Kahl (Dir.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, 2011, p. 1 (3 y ss.); P. Kirchhof, Das Gesetz der Hydra, 2008, p. 319 y ss.; Möstl (nota. 8), p. 574 y ss.

(11). Jonas, Das Prinzip Verantwortung, 1979, p. 36; Rawls, A Theory of Justice, 1972, p. 284 y ss.

(12). Cfr. sólo Pünder, en: Isensee/Kirchhof (Dir.), Handbuch des Staatsrechts, vol. 3. ed. 2007, § 123 marginal 3 y ss.

(13). Feld (nota 9), p. 47: Un tasa alta de crecimiento del PIB permite un nuevo aumento del endeudamiento (concepto de la sostenibilidad operacional fuerte); vid., también, Scherrer, ZÖR 2011, p. 413 (414).

(14). Ruck, Bucerius Law Journal 2010, p. 14 y ss. (14).

(15). Acertadamente, Calliess (nota. 6), p. 27.

(16). Véase un resumen en Neidhardt (nota 3), p. 2 y ss.; Pünder (nota 12), § 123 marginal 12.

(17). Sobre la situación actual de la deuda en Alemania, vid., http://www.steuerzahler.de (última actualización: 6.3.2012).

(18). Sobre esta problemática, Ohler, en: Kahl (Dir.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, 2011, p. 208 y ss.; el mismo autor en DVBl. 2011, p. 1061 y ss.

(19). Sobre ello, Flick (Dir.), Das demographische Problem als Gefahr für Rechtskultur und Wirtschaft, 2010.

(20). Sobre el cuestionado método introducido en la economía del equilibrio intergeneracional, Hagist/Raffelhüschen, en: Kahl (Dir.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, 2008, p. 246 (253 y ss.).

(21). Feld (nota 9), p. 49.

(22). Fundamentalmente, Feld, en: Theurl (Dir.), Institutionelle Hintergründe von Krisen, 2011, p. 21 y ss.

(23). Sobre esta cuestión y con referencias más amplias al principio de sostenibilidad en la constitución suiza, véase detalladamente, Biaggini, en: Kahl (Dir.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat, 2011, p. 106 y ss.; sobre el modelo suizo del freno a la deuda, P. Kirchhof, en: Festschrift für Mußgnug, 2005, p. 131 (144 y ss.); Glaser, DÖV 2007, p. 98 y ss.

(24). Vgl. Glaser, DÖV 2007, p. 98 (106); Kahl, DÖV 2009, p. 2 (10); Engels/Hugo, DÖV 2007, p. 445 (456); en este sentido también, Möstl (nota 8), p. 588 y ss.

(25). Por todos, Kahl. DÖV 2009, p. 2 (4 y ss.); Siekmann, en: Sachs (Dir.), Grundgesetz, Kommentar, 6. ed. 2011, artículo 109 marginal 50, nota. 150.

(26). BVerfGE 119, 96 (141 y ss.).

(27). BT-Drucksache 16/12410, fundamento, p. 1 y ss.

(28). Sobre la correcta interpretación del artículo 109.3 frase 1 GG y sobre las distintas posiciones al respecto, véase un resumen en Siekmann (nota 25), artículo 109 marginal 65 y ss.

(29). Bauer, en: Dreier (Dir.), Grundgesetz, 2. ed., Supplementum 2010, artículo 20 (B) marginal 11h; Lenz/Burgbacher, NJW 2009, p. 2561 (2561 y ss.); Scholl, DÖV 2010, p. 160 (164); Seiler, JZ 2009, p. 721 (723); Tappe, DÖV 2009, p. 881 (886).

(30). Sobre este “componente conyuntural”, Ohler, DVBl. 2009, p. 1265 (1271 f.); Siekmann (nota 25), artículo 109 marginal 72 y ss.

(31). Siekmann (nota 25), artículo 109 marginal 76 y ss.

(32). A favor de una prerrogativa de prospectiva del legislador, Heun (nota 6), artículo 109 marginal 46; otra opinión, Siekmann (nota 25), artículo 109 marginal 77.

(33). Este temor en Seiler, JZ 2009, p. 721 (726); Selmer, NVwZ 2009, p. 1255 (1260); vid., también, Siekmann (nota 25), artículo 115 marginal 76; más optimistas, Waldhoff/Dieterich, ZG 2009, p. 97 (117).

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