Ramón Punset es Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo.
El artículo fue publicado en El Cronista n.º 32 (noviembre 2012)
1. Como sucede en la práctica totalidad de las Constituciones contemporáneas, la Constitución española ha regulado la reforma del texto constitucional, o sea, ha institucionalizado el procedimiento de su propio cambio. Pero lo ha hecho sin establecer límites materiales de ninguna clase, de manera que sería lícita la reforma de cualquier precepto constitucional, sin importar la materia sobre la que verse, e incluso la revisión total de la Constitución. Así, a diferencia de lo previsto en las Constituciones de Italia, Alemania, Francia o Portugal, que proclaman la intangibilidad, mayor o menor, de la forma estatal, ningún aspecto de la Constitución española resulta inmodificable. Nuestro poder constituyente constituido comparte, pues, con un poder constituyente originario (revolucionario, en suma) la posibilidad de efectuar una operación radical: la de llegar a la raíz misma de la existencia y de la legitimidad de la comunidad política. Esto evidencia –si dejamos aparte, por ahora, la cuestión de la rigidez excesiva de la Norma Suprema en ciertas materias– un profundo respeto por la voluntad nacional, permanentemente actualizada a través de la posibilidad de abordar una reforma de la intensidad que el pueblo español o sus legítimos representantes juzguen necesaria en cada momento del devenir existencial de lo que el artículo 2 CE denomina nuestra “patria común”. Todo –abolir la Monarquía e instituir una República, ya parlamentaria, ya presidencial; regresar al Estado centralista anterior a 1978, modificar en sentido federal el actual Estado autonómico, reconocer el ius secessionis de las Comunidades Autónomas o la independencia de algunas de ellas, o bien declarar irreformable la proclamación constitucional del carácter indisoluble de la Nación española; integrar nuestro Estado en una federación europea regida mediante una Constitución; mantener o suprimir el Tribunal Constitucional y atribuir sus competencias al Tribunal Supremo, etc., por citar las decisiones de política constitucional más relevantes– se halla, en consecuencia, a disposición del poder de reforma, que se convierte, de esta guisa, en el poder supremo del Estado. La Constitución es, así, la expresión constante de la disposición que sobre sí misma detenta la comunidad nacional.
Todo, claro está, excepto el propio procedimiento de reforma, que los órganos reformadores –en realidad un órgano más o menos complejo, integrado, según los casos, por las Cortes Generales y el cuerpo electoral estatal– han de respetar, aunque el procedimiento mismo sea también una materia reformable. La supremacía del poder constituyente constituido radica, en resumidas cuentas, en la ilimitación material de la reforma constitucional.
Si disponemos de una Constitución cuya reforma puede realizarse en su totalidad, parece evidente que la interpretación de esa Constitución que debe realizar el Tribunal Constitucional ha de distinguirse por la sobriedad y el respeto absoluto al poder constituyente constituido. El Tribunal Constitucional, por consiguiente, jamás debería actuar como un poder constituido constituyente, lo que entrañaría una usurpación. En ese sentido, la afirmación doctrinal de que la Constitución es lo que en cada momento determina el Tribunal Constitucional debe considerarse correcta únicamente en sentido descriptivo, para resaltar la jerarquía hermenéutica del Alto Tribunal, cuya jurisprudencia –bien es cierto– tiene carácter evolutivo.
2. La Constitución (arts. 167 y 168) confiere la potestad de reforma como competencia decisoria solamente al Congreso de los Diputados y al Senado, Cámaras integrantes de las Cortes Generales, y al cuerpo electoral del Estado en los supuestos de referéndum de ratificación. La iniciativa de la reforma constitucional, en cambio, puede provenir del Gobierno, de cualquiera de las Cámaras de las Cortes o de las Asambleas de las Comunidades Autónomas, hallándose excluida una iniciativa reformadora popular por la Constitución misma, cosa que no puede sorprender dado el poco aprecio que los constituyentes de 1978 –aquejados en esto de verdadero horror populi– sentían por las instituciones de democracia directa.
Aunque la Constitución no contiene previsión específica al respecto, en la práctica el Rey, que ya sancionó el texto constitucional de 1978, viene sancionando las reformas del mismo. Así ocurrió en las reformas constitucionales de 27 de agosto de 1992 y de 27 de septiembre de 2011. La sanción es, desde luego, un acto de naturaleza legislativa, ya que históricamente expresa el consentimiento regio en la aprobación de la ley parlamentariamente adoptada. Pero en la actualidad, aplicando por analogía lo establecido para el procedimiento legislativo ordinario en el artículo 91 CE, se trata también de un acto debido, de manera que el Rey no puede negarse a sancionar en ningún supuesto, ni tampoco oponer un veto suspensivo a la reforma acordada por las Cortes, devolviéndola para nueva lectura. Menos pacífica sería la cuestión de si el Rey habría de promulgar la reforma en cualquier caso, incluso si se omitieran o conculcaran requisitos constitucionales del procedimiento reformador, como, por ejemplo, la necesaria aprobación por referéndum de la modificación constitucional. Al fin y al cabo, mediante la promulgación, que es un acto de naturaleza certificante típico del Jefe del Estado, éste testimonia acerca de la regularidad esencial de la aprobación de la reforma, presupuesto del mandato de ejecución que la promulgación también contiene. Y ello con independencia de la igualmente ardua cuestión de si los vicios en que la reforma pueda incurrir son justiciables o no por el Tribunal Constitucional, y en su caso por qué cauce procesal.
Si la competencia decisoria en orden a la reforma de la Constitución pertenece únicamente a las Cortes y, eventualmente, al electorado nacional, ningún otro órgano –conviene destacarlo así– posee poder constituyente de ninguna clase. No lo poseen el Rey ni Asamblea autonómica alguna, ambos en virtud de la Historia o de pretendidos derechos extraconstitucionales. Allí donde existe una Constitución normativa, ningún ente u órgano públicos disponen de poder propio alguno, ajeno al acervo de atribuciones que les otorga el texto constitucional. Todos ellos desempeñan estrictamente parcelas del ejercicio de una soberanía cuyo titular exclusivo es el pueblo español (art. 1.2 CE), de manera que carecen de la facultad, que sería verdaderamente soberana, de ampliar unilateralmente aquel acervo invocando la existencia de un fondo histórico de poder anterior a la Ley Fundamental . No hay, en suma, más potestades que las que la Constitución confiere o autoriza; y esta significación del artículo 1.2 CE –la de que todos los poderes tienen carácter derivado, no originario– debe aplicarse también a la exégesis de la disposición adicional 1.ª de la Constitución, a veces objeto de abusiva interpretación, pues si es verdad que, conforme a ella, “la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales”, no lo es menos que la actualización del régimen foral “se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía” y nunca, pues, al margen del bloque de la constitucionalidad .
Creo que esta precisión sobre a quién atribuye exactamente nuestra Constitución el poder constituyente constituido resulta particularmente pertinente en relación con el problema del llamado derecho a decidir. Utilizando tal eufemismo, los nacionalistas vascos y catalanes reclaman para sus respectivos territorios el reconocimiento del derecho de autodeterminación, que naturalmente comprende el derecho de separarse del Estado español y de crear un Estado propio. Ahora bien, como acabamos de señalar, si el derecho a decidir conlleva la facultad libérrima de las instituciones de las Comunidades Autónomas –de su Parlamento y su cuerpo electoral, principalmente– de acordar por sí mismas el tipo de relación que quieran mantener con el Estado o su separación de él, semejante derecho es inexistente en nuestro ordenamiento jurídico, no derivándose tampoco de ninguno de los tratados internacionales a los que España se haya adherido, ni mucho menos de los principios generales del Derecho Internacional, uno de los cuales es, por el contrario, el del respeto a la integridad territorial de los Estados. Sin embargo, nuestra Constitución, además de reconocer en su artículo 2.º “el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones” integrantes de la Nación española (una forma de autodeterminación interna o intraestatal, por tanto), no impide la fragmentación y escisión del territorio nacional ni, por consiguiente, la independencia de una Comunidad Autónoma.
... (Resto del artículo) ...
