Iustel
La Sala aprecia la denunciada infracción de los arts. 27 y 123 LJCA y de la jurisprudencia del TS en relación con la naturaleza de los instrumentos de aprobación de las relaciones de puestos de trabajo, según la cual no pueden plantearse Cuestiones de Ilegalidad respecto a las Relaciones de Puestos de Trabajo, al no ser una disposición de carácter general, por lo que se estima el recurso. Emitido voto particular por el Excmo. Sr. Magistrado D. Vicente Conde Martín de Hijas.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 04 de julio de 2012
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1984/2010
Ponente Excmo. Sr. JOSE DIAZ DELGADO
En la Villa de Madrid, a cuatro de Julio de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación número 1984/2010, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, representada y defendida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de fecha veintitrés de febrero de dos mil diez, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, recaída en la Cuestión de Ilegalidad núm. 1356/2009, planteada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número dos de León.
Ha sido parte recurrida la Procuradora Doña Alicia García Rodríguez, en representación de Doña Elisenda.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, dictó sentencia el veintitrés de febrero de dos mil diez, en la Cuestión de Ilegalidad núm. 1356/2009, planteada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número dos de León, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
““ Estimando la presente cuestión de ilegalidad núm. 1356/2009, planteada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Dos de León en el auto de fecha 16 de julio de 2.009, debemos anular y anulamos las características y determinaciones relativas a la denominación y al nivel del complemento de destino, del Puesto de Trabajo NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003, Técnico Facultativo del Cuerpo Facultativo Superior (Psicólogo), reconocidas en el Decreto 9/2004, de 15 de enero (BOCYL de 21 de enero), por el que se aprueba la Relación Parcial de Puestos de Trabajo del personal funcionario de los Servicios Periféricos de la Gerencia Regional de Salud.
No se hace especial imposición de las costas.
Una vez firme esta resolución, publíquese la parte dispositiva de la presente sentencia en el Boletín Oficial en que se hubiera publicado la Relación de puestos de trabajo anulada”“.
SEGUNDO. - Contra la citada sentencia anunció recurso de casación la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, representada y defendida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, que la Sala de instancia tuvo por preparado por providencia de 15 de marzo de 2010, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
TERCERO.- Recibidas las actuaciones, por la recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación anunciado, en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que ““(...) Sentencia con estimación del presente Recurso de Casación, y consiguiente inadmisión de la cuestión de ¡legalidad tramitada en el del recurso contencioso administrativo en que fue dictada la sentencia de 23 de febrero de 2010, impugnada en este recurso de casación”“.
CUARTO.- Comparecido el recurrido, se admitió a trámite el recurso por providencia de 7 de octubre de 2010, concediéndose por providencia de 26 de octubre de 2010 un plazo de treinta días al recurrido para que formalizara escrito de oposición, que tuvo entrada el día 13 de diciembre de 2010, y en el que se suplicaba a la Sala que dicte ““(...) Sentencia con desestimación del recurso de casación y consiguiente confirmación de la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de fecha 23 de Febrero de 2010, por ser totalmente ajustada a derecho, interesando la condena en costas a la parte recurrente ““.
QUINTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 20 de junio de 2012, en cuyo acto tuvo lugar su celebración. No conforme con el voto de la mayoría, el Ponente declina la redacción de la sentencia, procediéndose a la designación de un nuevo Ponente, siendo nombrado al efecto el Excmo. Sr. Don Jose Diaz Delgado, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna en este recurso de casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de veintitrés de febrero de dos mil diez, dictada en la Cuestión de Ilegalidad núm. 1356/2009, planteada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Dos de León, que anuló el Decreto 9/2004, de 15 de enero (BOCYL de 21 de enero), por el que se aprobaba la Relación Parcial de Puestos de Trabajo del personal funcionario de los Servicios Periféricos de la Gerencia Regional de Salud, en el particular relativo a las características, denominación y nivel del complemento de destino, del Puesto de Trabajo NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003, Técnico Facultativo del Cuerpo Facultativo Superior (Psicólogo).
El recurso de casación interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, contiene un único motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables, en el que denuncia que la sentencia de instancia ha infringido los artículos 27 y 123 de la Ley Jurisdiccional, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con la naturaleza de los instrumentos de aprobación de las relaciones de puestos de trabajo.
Por su parte la Procuradora Doña Alicia García Rodríguez, en la representación acreditada se opone a ambos motivos en los términos que luego se expondrán.
SEGUNDO.- La base de la fundamentación de la Sentencia recurrida se contiene en los fundamentos de derecho segundo cuarto; del siguiente tenor literal:
““(...) SEGUNDO.- Por razones de lógica procesal habremos de abordar en primer lugar la alegación de inadmisibilidad de esta cuestión de ilegalidad, que la Administración trata de fundamentar, con pretendido apoyo en una sentencia del Tribunal Supremo, en que las Relaciones de Puestos de Trabajo no son en realidad verdaderas disposiciones de carácter general, a las que se han asimilado simplemente a los efectos de admitir el recurso de casación, sino actos administrativos generales, de modo y manera que al tener por objeto las cuestiones de ilegalidad solamente las disposiciones generales, no cabría plantearla cuando se trata de una R.P.T.
La sentencia a que se refiere es la de fecha 19 de junio de 2.006 (Recurso 8200/2000 "), en la que sobre esta cuestión se dijo lo siguiente: "... Nos limitaremos a dejar apuntado que el planteamiento y admisión de la cuestión de ilegalidad en el caso que nos ocupa quizá obedezca a una interpretación extensiva y no enteramente adecuada de la jurisprudencia relativa a la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo, pues la asimilación de éstas a las disposiciones de carácter general viene siendo matizada por esta Sala en el sentido de que tal asimilación se hace a efectos de permitir el acceso a la casación, que de otro modo estaría vedado por tratarse de una cuestión de personal - SsTS de 4 de febrero de 2002 (casación 225/99 ) y 19 de diciembre de 2003 (casación 4930/98 ); pero sin que ello suponga equiparar sin más las relaciones de puestos de trabajo a los reglamentos, pues tal equiparación da lugar a resultados disfuncionales como el aquí estamos contemplando."
Pero este pasaje de la sentencia no tiene la relevancia que la parte demandada quiere darle, sino que simplemente contiene una reflexión sobre el tema de si es viable una cuestión de ilegalidad cuando el acto anulado y que motiva su planteamiento ha aplicado las previsiones de una Relación de Puestos de Trabajo; siendo sólo un "obiter dicta", que en esos términos no ha sido reproducido en resoluciones posteriores del Tribunal Supremo conociendo de recursos de casación interpuestos contra sentencias que precisamente estimaban cuestiones de ilegalidad sobre determinaciones de ese instrumento de ordenación de personal, en las que se entra en el fondo del tema sin llegar a suscitarse el problema de si aquella fue o no indebidamente admitida.
Así las cosas, cuando se trata de una cuestión de ilegalidad planteada por un órgano jurisdiccional que anula un acto administrativo por considerar ilegal las previsiones de una determinada R.P.T., y haciendo ahora abstracción del problema de si son o no auténticas disposiciones generales, no debe en principio haber obstáculo en admitir la misma, pues en definitiva de lo que se trata es de depurar aquellos aspectos cuya ilegalidad resulta constatada con ocasión de recursos interpuestos contra actos dictados en su aplicación.
TERCERO.- Entrando ya en el fondo del asunto, diremos que la estimación de la cuestión de ilegalidad vendrá por lo mismo que el Juzgado explica en su auto planteándola: "A pesar de la identidad de factores, condiciones singulares, particulares y de desempeño entre los puestos de trabajo estatutarios y funcionariales, no existe la correlativa equiparación retributiva. Esta diferenciación trae causa en que el puesto correspondiente a la demandante se incluye en la RPT de Personal Funcionario de los Servicios Periféricos de la Gerencia Regional de Salud (Gerencia de Atención Especializada del Area de León - Servicio de Psiquiatría) como Técnico Facultativo con un Nivel 23, según Resolución de 2 de febrero de 2004 y de acuerdo con el Decreto 9/2004, de 15 de enero (BOCYL de 21 de enero), mientras que el Puesto de Trabajo de los Psicólogos Estatutarios con los que se compara es de Adjunto /FEA, con un Nivel 24."
Y para llegar a esa conclusión habrán de tenerse en cuenta, como el propio Juzgado también hace, los razonamientos que fueron expresados en la sentencia de esta Sala de fecha 7 de abril de 2.009 resolviendo el recurso de apelación 590/08, y en particular los siguientes:
1.ª) Que no puede prescindirse de lo que establece la Disposición Adicional Sexta de la Ley 2/2.007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León: "el régimen retributivo del personal funcionario sanitario que preste servicios en centros o instituciones sanitarias de la Gerencia Regional de Salud será el previsto en el Capítulo VIII de la presente Ley"; lo que a la postre supone que puede aplicarse al personal funcionario el mismo régimen retributivo establecido para el personal estatuario.
2.ª) Además de esta Ley, que entró en vigor el día 14 de abril de 2.007 (según prevé su Disposición Final Sexta que establece que la misma entrará en vigor al mes de su publicación en el ““Boletín Oficial de Castilla y León”“), han de tenerse en cuenta también las Instrucciones dictadas por el Director Gerente Regional de Salud de Castilla y León para la elaboración de nóminas, de los años 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007. Estas recogen en su punto 6. OTRAS INSTRUCCIONES que textualmente señalan: "Tanto los Radiofísicos como los Psicólogos Clínicos que prestan sus servicios en el ámbito de la Atención Especializada percibirán las retribuciones correspondientes a la categoría de Facultativo Especialista de Area siempre y cuando estén en posesión del Título Oficial de Especialista en Radiofísica Hospitalaria o de Psicólogo especialista en Psicología Clínica, de conformidad con el R.D. 2207/1997, de 14 de febrero y RD 2490/98, de 20 de noviembre, por el que se crea y regula, respectivamente, la obtención de la citada especialidad". De aquí resulta que la propia Administración ha expresado su voluntad de establecer la equiparación retributiva en los términos pretendidos por el actor.
Y 3.ª) y por último, resultará asimismo de interés lo que dispone el artículo 75.d) de la Ley autonómica 7/2.005, de 24 de mayo: "El régimen retributivo del personal funcionario de la Administración de Castilla y León se basa en los siguientes principios:... d) Los puestos de trabajo que requieran el mismo nivel de titulación, tengan idéntico grado de dificultad técnica, responsabilidad e incompatibilidad y cuyas tareas y condiciones de empleo sean similares, serán retribuidos en idéntica cuantía".
En base a todo ello terminábamos concluyendo en la expresada sentencia que pese a la doctrina constitucional que con carácter general impide apreciar la vulneración del principio de igualdad cuando se comparan categorías distintas cuyo origen está en el propio ordenamiento jurídico y que tengan un régimen claramente diferenciado, sin embargo, si tenemos en cuenta que en el caso enjuiciado ha sido la propia Administración quien ha establecido que las retribuciones de Psicólogos Clínicos que ostenten la titulación oficial correspondiente y que presten sus servicios en el ámbito de la Atención Especializada deberán ser las mismas que las fijadas para el Facultativo Especialista de Área, no cabrá otra solución que la de confirmar la criterio del Juzgador cuando apreció la situación discriminatoria y por ende la vulneración del principio de igualdad. Y lo que se hacía significando a la vez que no se discutía en el proceso que el puesto desempeñado por la actora en los Equipos de Salud Mental tuviese, además del mismo nivel de titulación, asignadas idénticas funciones e idéntico grado de dificultad técnica y responsabilidad, con tareas y condiciones de empleo perfectamente homologables, sino iguales, que el personal estatutario.
CUARTO.- Lo anterior expresado es suficiente para estimar la presente cuestión de ilegalidad, lo que lleva a declarar la nulidad de las características y determinaciones relativas a la denominación y al nivel del complemento de destino, del Puesto de Trabajo NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003, Técnico Facultativo del Cuerpo Facultativo Superior (Psicólogo), reconocidas en el Decreto 9/2004, de 15 de enero (BOCYL de 21 de enero), por el que se aprueba la Relación Parcial de Puestos de Trabajo del personal funcionario de los Servicios Periféricos de la Gerencia Regional de Salud”“,
TERCERO.- En el desarrollo argumental del único motivo de casación, cuyo enunciado sintético se indicó en el Fundamento de Derecho Primero, la Administración recurrente comienza por reproducir las alegaciones sobre la inadmisibilidad de la Cuestión de Ilegalidad que efectuó en la instancia, y transcribir parcialmente la sentencia recurrida, para después mostrar su más absoluto desacuerdo con la interpretación recogida en la sentencia.
Destaca que la Sentencia recurrida carece de motivación, ya que se limita a señalar que el criterio mantenido en la sentencia del año 2006 que en ella se cita [se alude a la de 19 de junio de 2006 -Recurso de casación 8.200/2000 -] no ha sido reproducido en otras resoluciones del Tribunal Supremo, y a afirmar que el Tribunal Supremo ha conocido también de cuestiones de ilegalidad sobre relaciones de puestos de trabajo; pero sin embargo, no referencia ninguna de esas sentencias.
Señala que la cuestión esencial es precisamente si las RPT son o no son disposiciones generales, cuando de lo que se trata es de impugnar una disposición de carácter general, haciendo uso de la Cuestión de Ilegalidad, y por tanto, en opinión de la Administración, lo primero a determinar es, si son o no disposiciones de carácter general, más allá, de considerarlas como tal, pero solo a los efectos de permitir el recurso de casación, y no cualquier otra actuación.
Indica que el ámbito de aplicación de la Cuestión de Ilegalidad viene determinado por los artículos 27.1.º y 123.1.º de la Ley de la Jurisdicción 29/1998.
Destaca que el artículo 27.1.º alude al supuesto en que un Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo considere ilegal el contenido de una disposición general aplicada, y el artículo 123.1.º ciñe exclusivamente la cuestión de ilegalidad a aquel o aquellos preceptos reglamentarios, cuya declaración de ilegalidad haya servido de base para la estimación de la demanda.
De lo anteriormente expuesto concluye que la cuestión de ilegalidad tiene por objeto que el Tribunal competente para conocer de la misma declare, si resulta pertinente, la nulidad de pleno derecho del precepto o preceptos reglamentarios que resulten contrarios a una norma con rango de Ley (nulidad de pleno derecho establecida en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), preceptos reglamentarios que, dentro de la jerarquía normativa, se clasifican en un puesto inferior a la Ley, por lo que no pueden contradecir a ésta y, en cuanto incurran en dicha contradicción, debe ser declarados nulos de pleno derecho.
Alega que, cuando el Tribunal Supremo ha establecido la vocación normativa de las relaciones de puestos de trabajo lo ha hecho como una mera "fictio iuris" para justificar que, pese a merecer la calificación de cuestiones de personal, sin embargo, se hayan considerado recurribles en casación las sentencias pronunciadas sobre las mismas, dándoles así, desde el punto de vista estrictamente procesal, el tratamiento propio de las disposiciones generales; pero sin que por eso se haya desconocido que materialmente su verdadera sustancia jurídico-administrativa es la de los actos plúrimos, con destinatarios indeterminados, de donde viene aquella vocación normativa, pero excluyendo en todo caso que sean auténticos reglamentos.
Sostiene que admitir una Cuestión de Ilegalidad sobre una relación de puestos de trabajo, supone vulnerar el art. 27 y 123 de la Ley Jurisdiccional, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre su naturaleza.
Cita en abono de su tesis la Sentencia de 19 de diciembre de 2003 (con referencia a las anteriores, de 3 de marzo de 1995 y 28 de mayo de 1996 ), indicando que la naturaleza normativa otorgada a las RPTs lo es a los solos efectos procesales de permitir la interposición del recurso de apelación y de casación, pese a ser cuestiones de personal), y solo desde este punto de vista estrictamente procesal, tienen el tratamiento de disposiciones generales; pero "sin que por eso se haya desconocido que materialmente su verdadera sustancia administrativa es la de los actos plúrimos, con destinatarios indeterminados".
Añade que todavía queda más clara esta consideración desde la Sentencia de 19 de junio de 2006, (Rec. Casación 8200/2000 ), en la que sustentaba el escrito de alegaciones en el procedimiento de instancia, oponiéndose a la admisión de la cuestión de ilegalidad.
Cita el recurrente la Sentencia del TS 30 de mayo de 2007 de la que efectúa reproducción parcial de contenidos, destacando que es la línea mantenida en la Sentencia de 12 de junio de 2009, dictada en el Rec. de casación 7403/2004.
CUARTO.- La Procuradora Doña Alicia García Rodríguez, en la representación acreditada en su oposición al recurso de casación sale al paso de la argumentación del único motivo, negando que la Sentencia de instancia carezca de motivación.
Indica que la cuestión de ilegalidad era admisible con base en la Sentencia de 20 de Mayo de 2009, dictada en el Recurso de Casación número 2277/2005.
QUINTO.- Expuestas las tesis contrapuestas de las partes en esta casación, se ha de dar respuesta al único motivo del recurso comenzando el análisis de la cuestión planteada con la necesaria exposición de como ha sido regulada la Cuestión de Ilegalidad en la vigente Ley 29/1.998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
El artículo 27 de la Ley, dispone que: ““1 Cuando el Juez o Tribunal de lo Contencioso hubiese dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad, ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados anteriores. 2.- Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general, lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general. 3.- Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará, cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma”“.
En efecto, el apartado 1 del precepto transcrito, ante el hecho de que un Juez o Tribunal de lo Contencioso, en un recurso indirecto, dicte sentencia estimatoria, por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada que ampara el acto impugnado, y siempre que aquella sea firme, les impone el deber de plantear la cuestión de ilegalidad, ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra aquella.
En estos casos, el artículo 123.1 de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, señala que ““El Juez o Tribunal planteará, mediante auto, la cuestión de ilegalidad prevista en el artículo 27.1 de esta Ley, dentro de los cinco días siguientes a que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia”“
Continúa el artículo 125 señalando que ““1. Con el escrito de personación y alegaciones podrá acompañarse la documentación que se estime oportuna para enjuiciar la legalidad de la disposición cuestionada. 2. Terminado el plazo de personación y alegaciones, se declarará concluso el procedimiento. La sentencia se dictará en los diez días siguientes a dicha declaración. No obstante, podrá el Tribunal rechazar, en trámite de admisión, mediante auto y sin necesidad de audiencia de las partes, la cuestión de ilegalidad cuando faltaren las condiciones procesales. 3 El plazo para dictar sentencia quedará interrumpido si, para mejor proveer, el Tribunal acordara reclamar el expediente de elaboración de la disposición cuestionada o practicar alguna prueba de oficio. En estos casos se acordará oír a las partes por plazo común de tres días sobreel expediente o el resultado de la prueba”“.
Y concluye el artículo 126 en lo que aquí interesa diciendo que ““1. La sentencia estimará o desestimará parcial o totalmente la cuestión, salvo que faltare algún requisito procesal insubsanable, caso en que la declarará inadmisible”“.
La Cuestión de Ilegalidad es un Procedimiento especial por lo que la interpretación de las normas contenidas en los citados artículos debe hacerse de manera restrictiva.
Y por nuestra parte debemos afirmar con rotundidad que la Cuestión de Ilegalidad tiene como objeto directo el enjuiciamiento de disposiciones reglamentarias, por lo que es la posibilidad de atribuir o no esa caracterización a las Relaciones de Puestos de Trabajo la clave para resolver la cuestión planteada en el proceso.
La naturaleza jurídica de las relaciones de puestos de trabajo no ha sido un tema pacífico en nuestra jurisprudencia, y ha sufrido una importante evolución y constantes variaciones.
Nuestra jurisprudencia ha entendido que las relaciones de puestos de trabajo, aunque encuadrables en la materia de personal, participan de la naturaleza propia de las "disposiciones de carácter general", existiendo una doctrina consolidada reconociendo que las relaciones de puestos de trabajo aprobadas por las Administraciones Públicas en ejercicio de sus potestades organizativas, tienen "naturaleza normativa", atendido su carácter ordinamental y las notas de generalidad, abstracción y permanencia que en ellas concurren, diferenciándolas de los actos con destinatario plural e indeterminado pero carentes de contenido normativo ( STS de 13 febrero 2001, Rec. de Casac. n.º 840/2000, 20 de febrero de 2001, Rec. de Casac n.º 1040/2000, que se remite a las sentencias de 3 de marzo y 25 de abril, 13 y 28 de mayo 1996, 4 de junio de 1996 ó 3 de octubre de 2000 ).
Por otro lado, están las sentencias que han considerado que cuando hemos establecido la vocación normativa de las relaciones de puestos de trabajo lo ha sido como una mera "fictio iuris" para justificar que, pese a merecer la calificación de cuestiones de personal, sin embargo se hayan considerado recurribles en casación las sentencias pronunciadas sobre las mismas, dándoles así, desde el punto de vista estrictamente procesal, el tratamiento propio de las disposiciones generales, pero sin que por eso haya desconocido que materialmente su verdadera sustancia jurídico-administrativa es la de los actos plúrimos, con destinatarios indeterminados, de donde viene aquella vocación normativa, pero excluyendo en todo caso que sean auténticos reglamentos (por todas, STS de 26 de mayo de 1998 Rec. de Casac. n.º 4122/95; 28 de mayo 1996 Rec. de Casac. n.º 6453/1991 y 3 de marzo 1995 Rec. de Casac. n.º 4658/1991).
Ha de tenerse presente que la jurisprudencia que atribuye a las relaciones de puestos de trabajo la consideración de reglamentos ha encontrado reflejo, no sólo a efectos puramente procesales de considerar recurribles en casación las sentencias de instancia en la que se enjuicien las relaciones de puestos de trabajo, sino también para permitir la impugnación de determinaciones de la RPT con ocasión de los recursos dirigidos contra actos singulares de aplicación conforme al art. 26 LJCA -impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general ( STS 19 de junio de 2007 Rec. de Casac. n.º 182/2005; 7 de marzo 2005 Rec. de Casac 4246/99; y 1 de marzo de 2004 Rec. de Casac. n.º 9874/98).
Y nuestra más reciente jurisprudencia se ha centrado en evaluar el concreto contenido del acto para ver si el mismo desborda el propio de los actos generales y se adentra en lo que corresponde a las regulaciones abstractas y permanentes ( STS 09/07/2008 rec. 53/2006 ) y de ahí la necesidad de comprobar si por su contenido añadido se justifica que se le asigne esa naturaleza reglamentaria ( STS 12 de noviembre de 2008 rec. 10749/2004 ). En estos casos quedaría justificada la atribución a las RPTs de la naturaleza de normas.
Tal y como hemos señalado en la sentencia de 7 de junio 2001 (Rec. de Casac n.º 2709/1997 ), la naturaleza de disposición de carácter general o acto administrativo no viene determinada simplemente por una diferencia cuantitativa, destinatarios generales o indeterminados para el reglamento y determinados para el acto administrativo, sino que la diferencia sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o dicho de otro modo, la diferencia está en que el reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente y así se admite pacíficamente la figura de los actos administrativos generales que tienen por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos ("actos plúrimos"). Por tanto, los actos administrativos carecen de esa finalidad normativa pues no contienen una regulación con voluntad de permanencia (criterio de la consunción), teniendo una misión ejecutiva e instrumental y no innovan el ordenamiento jurídico preexistente (criterio ordinamentalista)."
El debate suscitado en el proceso a quo sobre la posibilidad de planteamiento de Cuestión de Ilegalidad respecto a las Relaciones de Puestos de Trabajo es nuevo en realidad en la jurisprudencia, en la que no se encuentran pronunciamientos terminantes al respecto.
Así la asimilación de las Relaciones de Puestos de Trabajo a las disposiciones de carácter general se verifica a los solos efectos jurídico procesales de admitir contra los acuerdos que las aprueban el recurso de casación, aun consistiendo en cuestiones de personal.
Pero tales efectos limitados no alcanzan a su igualación absoluta con los reglamentos u otras disposiciones de carácter general.
En el análisis jurisprudencial de la cuestión planteada en los presentes autos debemos destacar como hito de partida la Sentencia de fecha 19 de junio de 2006, dictada en el Rec. de Casac. n.º 8200/2000, que declaró que:
““ SEGUNDO.- Hemos indicado en el antecedente segundo que en su escrito de interposición del recurso de casación la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN, después de formular el motivo de casación que seguidamente examinaremos, termina solicitando que se dicte sentencia ““... estimando el presente recurso, casando la sentencia recurrida y resolviendo desestimar el correspondiente recurso contencioso-administrativo, con acogimiento de los motivos expresados por esta parte.
Pues bien, procede dejar desde ahora señalado que aunque prosperase el motivo de casación alegado y llegásemos por ello a casar la sentencia aquí recurrida tal pronunciamiento en ningún caso supondría la alteración del resultado del proceso contencioso-administrativo originario, pues el artículo 126.5 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción determina con toda claridad que la sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquella.
El sentido de esta norma se explica fácilmente si se toma en consideración que la cuestión de ilegalidad no es un mecanismo para la revisión de sentencias, ni tiene por objeto la resolución de un litigio concreto, sino que, análogamente a lo que sucede con el recurso de casación en interés de la Ley regulado en los artículos 100 y 101 LJCA, el procedimiento de la cuestión de ilegalidad tiene como único objetivo la depuración del ordenamiento jurídico y supone la habilitación de un cauce para que el órgano jurisdiccional que tiene la competencia para ello pueda eliminar del ordenamiento aquellas disposiciones reglamentarias que resulten contrarias a derecho, pero sin afectar a las situaciones jurídicas individualizadas reconocidas en la sentencia recaída en el proceso en el que suscitó la procedencia de plantear la cuestión.
Siendo esa la finalidad de la cuestión de ilegalidad, cabría cuestionar la virtualidad de este procedimiento especial cuando, como aquí sucede, no viene referido a una disposición reglamentaria sino a la determinación contenida en una Relación de Puestos de Trabajo y referente al nivel de complemento asignado a un concreto puesto de trabajo, pues falta aquí la nota de generalidad y demás caracteres propios de las disposiciones reglamentarias. De este modo, si la sentencia que resuelve la cuestión de ilegalidad no ha de afectar a la situación jurídica derivada de la sentencia dictada por el Juzgado que planteó la cuestión (que fue luego confirmada en apelación) cabe preguntarse qué sentido tiene entonces el planteamiento de la cuestión de ilegalidad.
No profundizaremos más en estas consideraciones pues en los escritos de alegaciones que dirigieron a la Sala de Zaragoza ninguna de las partes allí personadas impugnó la admisibilidad de la cuestión de ilegalidad; y la cuestión tampoco ha sido abordada en el recurso de casación. Nos limitaremos a dejar apuntado que el planteamiento y admisión de la cuestión de ilegalidad en el caso que nos ocupa quizá obedezca a una interpretación extensiva y no enteramente adecuada de la jurisprudencia relativa a la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo, pues la asimilación de éstas a las disposiciones de carácter general viene siendo matizada por esta Sala en el sentido de que tal asimilación se hace a efectos de permitir el acceso a la casación, que de otro modo estaría vedado por tratarse de una cuestión de personal - SsTS de 4 de febrero de 2002 (casación 225/99 ) y 19 de diciembre de 2003 (casación 4930/98 ); pero sin que ello suponga equiparar sin más las relaciones de puestos de trabajo a los reglamentos, pues tal equiparación da lugar a resultados disfuncionales como el aquí estamos contemplando.”“.
Pronunciamiento que reiteramos en la Sentencia de fecha 4 de julio de 2006, dictada en el Rec. de Casac. n.º 3422/2001.
La Sentencia de instancia valoró la declaración contenida en nuestra Sentencia de fecha 19 de junio de 2006, como mero "obiter dicta". Por nuestra parte debemos afirmar, en contra, que aunque ciertamente no constituye el párrafo de la misma al que la sentencia recurrida se refiere la auténtica "ratio decidendi", la reflexión que en dicho pasaje se contiene tiene mucha mayor enjundia doctrinal que la que la sentencia recurrida le otorga, definiendo con claridad los términos del problema al que apunta, que sin embargo no resuelve porque la cuestión no se había planteado ni en la instancia ni en la casación.
Como quiera que en el caso actual tal cuestión sí se ha plantado tanto en la instancia como en la casación, en ésta como único motivo de la misma, la cuestión que la referida sentencia no resolvió pero a la que definió con absoluta claridad, debe resolverse en esta casación; pero partiendo en ella precisamente de la propia definición de la misma en la sentencia precitada.
En realidad en ella, aunque fuera de modo implícito era discernible una toma de postura en el sentido de que la equiparación de la RRPPT a disposiciones reglamentarias no era admisible a los efectos de que las mismas pudieran ser objeto de una Cuestión de Ilegalidad, y de que la asimilación lo era a los efectos de la apertura de la casación respecto de las sentencias dictadas sobre impugnación de las mismas.
Pero la extensión de esa asimilación a los efectos de poder hacer de las RRPPT objeto de una Cuestión de Ilegalidad es algo diferente; y es precisamente de lo que aquí se trata, debiendo por tanto centrar la solución en la real identidad de dicha RRPPT según la jurisprudencia.
Por último, debemos de indicar que la Sentencia de fecha 20 de mayo de 2009, dictada en el Rec. de Casac. n.º 2277/2005, que cita la parte recurrida en apoyo de su pretensión, tenía por objeto una impugnación directa contra una RPT, y se centra en el carácter normativo de las RPT a los solos efectos procesales, por lo que no aporta la clave para resolver la cuestión planteada, y se enmarca dentro de las líneas de la jurisprudencia que hemos citado mas arriba.
Todo lo expuesto conduce a estimar el motivo de casación, ya que no pude plantearse Cuestiones de Ilegalidad en relación con las Relaciones de Puestos de Trabajo, al no ser una disposición de carácter general, y por tanto la Sala de instancia debió proceder a declarar la inadmisión de la misma.
SEXTO.- La estimación del citado motivo comporta haber lugar al recurso de casación, por lo que nos corresponde seguidamente el deber de resolver sobre el objeto del proceso en los precisos términos en que había sido planteado el debate, ex artículo 95.2.d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Y esos "términos" no sólo se refieren a los de la instancia, sino también a la discusión dialéctica en la casación, como ha declarado esta Sala y Sección en las recientes Sentencias de fecha 7 de octubre de 2011, dictada en el Recurso de Casación 5703/2009 (FJ 6.º), y de fecha 15 de febrero de 2012 dictada en el recurso de casación número 893/2010 (FJ 7.º).
En atención a las consideraciones que hemos hechos en el Fundamento de Derecho Quinto procede decretar la inadmisión de la Cuestión de Ilegalidad, ex art. 126.1.º de la LJCA.
SÉPTIMO.- No procede imponer las costas procesales del recurso de casación ni del recurso contencioso administrativo ( artículo 139.1 y 2 de la LRJCA ).
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación n.º 1984/2010, interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, representada y defendida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de fecha veintitrés de febrero de dos mil diez, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, recaída en la Cuestión de Ilegalidad núm. 1356/2009, planteada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Dos de León. Sentencia que, por tanto, casamos, dejándola sin efecto.
Y, en su lugar, debemos de inadmitir e inadmitimos la Cuestión de Ilegalidad núm. 1356/2009, planteada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número dos de León.
No se hace imposición de las costas ocasionadas ni en el presente recurso de casación ni en el recurso contencioso administrativo.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
VOTO PARTICULAR
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL EXCMO. MAGISTRADO DON Vicente Conde Martin de Hijas A LA SENTENCIA DE 4 DE JULIO DE 2012, DICTADA EN EL RECURSO DE CASACIÓN 1984/2010.
Con el respeto que siempre me merecen las decisiones de mis compañeros, aun cuando discrepe de ellas, cumpliendo el deber que me impone el art. 206.1 LOPJ, dada mi inicial condición de Ponente en el asunto, y haciendo a la vez uso del derecho que me concede el art. 260.1 de la misma Ley, formulo voto particular respecto a la Sentencia, que fundo en las consideraciones que paso a exponer.
Estimo que contra las Sentencias dictadas en las cuestiones de ilegalidad no es admisible el recurso de casación, y que por tanto el recurso actual debía haberse inadmitido, previo planteamiento a las partes en cuestión.
Así lo acabo de sostener en otro voto particular, formulado contra la Sentencia dictada por el Pleno de esta Sala el 26 de Junio pasado en el Recurso de casación 5538/2007, remitiéndome desde éste a los argumentos expuestos con extensión en el referido voto, limitándome aquí a reproducir una simple síntesis del mismo.
1.º) Regulado el procedimiento especial de Cuestión de Ilegalidad en el Capítulo II del Título V de la Ley Jurisdiccional, y el Recurso de Casación en el Título IV y no previéndose en el referido procedimiento la existencia del recurso de casación, ni existiendo remisión alguna al respecto a los preceptos del Título IV que lo regulan, creo que el silencio de la Ley sobre el particular impide considerar que el regulado en el Título IV (Capítulo III, Sección 3.ª) pueda ser extendido al procedimiento especial, no siendo por tanto aplicable en éste, a mi juicio, el art. 86.1 LJCA, cuyo ámbito aplicativo debe contraerse al título en el que se inserta.
Abunda en este sentido el dato de que, cuando en los procedimientos del Título V el legislador ha querido que se apliquen preceptos del Titulo IV, lo ha dispuesto expresamente, como lo evidencia lo establecido en el procedimiento especial de su Capítulo Primero ("Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona") el art. 114.1 LJCA, y para el procedimiento de la Cuestión de Ilegalidad art. 126.2 LJCA.
No tiene sentido lógico, en mi criterio, que, si la Ley remite a preceptos generales (art. 114) o concretos (art. 126.2) en unos casos, cuando no existe en otros similar remisión, también puedan considerarse aplicables preceptos a los que el capítulo del procedimiento especial no remita. De estimarlo así, los preceptos de que se trata (los reguladores del recurso de casación en este caso) se habrían convertido en preceptos comunes a los Títulos IV y V, pese a que la Ley dedica un Título diferenciado, el Título VI, a las "Disposiciones comunes a los Títulos IV y V", entre las que no se incluye lo relativo al recurso de casación.
2.º) A parte de las razones sistemáticas referidas creo que existen otras de índole sustancial, que explican la razón de que en el procedimiento de la Cuestión de ilegalidad no se establezca el recurso de casación. Se trata del propio significado normativo de la Cuestión de ilegalidad, que es un procedimiento diferenciado del recurso contencioso-administrativo de impugnación indirecta de normas, y sobre cuyo procedimiento ilustra el apartado V de la Exposición de Motivos de la Ley, en el que la cuestión de ilegalidad, inspirada en la cuestión de inconstitucionalidad prevista por el art. 163 CE, se califica como "remedio técnico tendente a reforzar la seguridad jurídica", no precisamente como un recurso contencioso-administrativo, que es el ámbito y contexto del art. 86.1 LJCA.
En dicha Exposición de Motivos se explica la razón de la cuestión de ilegalidad, como innovación introducida por la ley, para resolver los inconvenientes a que daba lugar en la Ley anterior la impugnación indirecta de normas que generaba "situaciones de inseguridad jurídica y desigualdad manifiesta, pues según el criterio de cada órgano y a falta de una instancia unificadora, que no siempre existe, determinadas disposiciones se aplican en unos casos o ámbitos y se inaplican en otros". Por ello, dice la Exposición de Motivos que "La solución pasa por unificar la decisión judicial sobre la legalidad de las disposiciones generales en un solo órgano, el que en cada caso es competente para conocer del recurso directo contra ellas, dotando siempre a esa decisión de efectos erga omnes" [los subrayados míos].
No resulta conforme a esa concepción legal de la cuestión de ilegalidad que donde la Ley habla de unificar la decisión en un solo órgano, la decisión, que según la Exposición de Motivos está dotada de efectos erga omnes, pueda ser objeto de recurso de casación, lo que daría lugar a que, en vez de "un solo órgano", sean dos los que intervengan y a que los efectos erga omnes de la decisión pudieran a la postre ser atribuidos a la Sentencia que dictase, en su caso, el Tribunal Supremo, y no a la dictada por el órgano jurisdiccional al que la Exposición de Motivos se refiere.
3.º) Siendo la cuestión de ilegalidad un procedimiento de oficio, que no sirve a un fin de tutela judicial efectiva de un titular de tal derecho, no existen partes legitimadas para su incoación (pues en modo alguno puede considerarse tal al órgano jurisdiccional que la plantea), y resulta anómalo que quien no tiene legitimación para la incoación del procedimiento, aunque pueda formular alegaciones en él, no pretensiones ( art. 123.2 LJCA ), cuya presencia en el proceso no es necesaria (art. 123.2 in fine), ni tiene facultad alguna de disposición del proceso, pueda ostentar legitimación para recurrir en casación una sentencia dictada en el procedimiento especial.
Me remito desde aquí a lo expuesto con mayor amplitud en mi referido voto particular a la Sentencia del Pleno de 26 de junio de 2012, lo mismo que a lo en él razonado sobre la distorsión de la doctrina sobre elementos claves de la casación a que, en su caso conduciría la extensión de dicho recurso al procedimiento especial de cuestión de ilegalidad.
4.º) Finalmente, aun dando por sentado a los meros efectos dialécticos la posibilidad del recurso de casación en el procedimiento especial de cuestión de ilegalidad, no puedo dejar de destacar la improcedencia de que en este caso nuestra sentencia, estimándolo, haya declarado la inadmisibilidad de la cuestión de ilegalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso- administrativo en este caso.
Creo que esta solución viene a introducir un factor más de confusión en la jurisprudencia sobre la calificación de las relaciones de puestos de trabajo en la alternativa conceptual acto-norma. No comparto la calificación de las relaciones de puestos de trabajo como normas, que nuestra jurisprudencia consolidada, referida en la sentencia, viene proclamando a efectos procesales. Tal concepción da lugar a la situación, para mi inaceptable, de que para unos efectos dichas relaciones son una cosa y para otras otra distinta, lo que provoca en su conjunto una gran inseguridad jurídica.
Considero que tales relaciones no son a ningún efecto normas, sino actos de autoorganización, cuyo régimen jurídico, en todas sus vertientes, debe ajustarse al de los actos administrativos, y no al de las disposiciones generales, pese a que, sin convicción propia, me haya visto obligado a acatar sobre el particular la jurisprudencia consolidada.
Pero si, como se dice en la Sentencia de la que discrepo (Fundamento de Derecho Quinto) ““la jurisprudencia que atribuye a las relaciones de puestos de trabajo la consideración de reglamentos ha encontrado reflejo, no sólo a efectos puramente procesales de considerar recurribles en casación las sentencias de instancia en la que se enjuicien las relaciones de puestos de trabajo, sino también para permitir la impugnación de determinaciones de la RPT con ocasión de los recursos dirigidos contra actos singulares de aplicación conforme al art. 26 LJCA -impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general ( STS 19 de junio de 2007 Rec. de Casac. n.º 182/2005; 7 de marzo 2005 Rec. de Casac 4246/99; y 1 de marzo de 2004 Rec. de Casac. n.º 9874/98)”“, si ello es así, no me parece coherente en este caso que, considerada en el proceso a efectos procesales la RPT en el proceso previo a la cuestión de ilegalidad como disposición general, a efectos de su impugnación indirecta, se niegue esa equiparación para el planteamiento de la cuestión de ilegalidad, que es efecto legal obligado de la consideración previa de la equiparación de la RPT con una disposición general a efecto de su impugnación indirecta.
Lo coherente, a mi juicio, hubiera sido que la equiparación previa determinase el mantenimiento de esa equiparación a lo que es, con arreglo a la ley, consecuencia obligada de la impugnación indirecta.
Por ello, partiendo de un discurso que no comparto, como he razonado antes, lo coherente en la tesis mayoritaria creo que hubiese sido desestimar el recurso de casación.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
