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Marta García Pérez

La reforma de la Ley de Costas: un lobo con piel de cordero

14/12/2012
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La Ley de Costas está a punto de cumplir 25 años. Nació rodeada de una interesante polémica que, a nivel doctrinal y jurídico, se reflejó en dos direcciones: una primera, el conflicto competencial, esgrimido por las Comunidades Autónomas costeras, que vieron con recelo el protagonismo adquirido por el Estado, a quien, a propósito de la titularidad del dominio público marítimo-terrestre, que le correspondía por declaración constitucional, se le reconocían importantes competencias sobre el litoral; una segunda dirección, la nueva delimitación del dominio público marítimo-terrestre, con la intención declarada del legislador de ensanchar al máximo la franja demanial y recuperar su uso público, que se acompañó de un conjunto de potestades y técnicas de signo diverso, como el deslinde en una nueva versión hasta entonces no ensayada, la demanialización de los enclaves privados en la zona marítimo-terrestre o las fuertes limitaciones a las propiedades colindantes. (…)

Marta García Pérez es Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña

El artículo fue publicado en El Cronista n.º 31 (octubre 2012)

I. PLANTEAMIENTO

La Ley de Costas está a punto de cumplir 25 años. Nació rodeada de una interesante polémica que, a nivel doctrinal y jurídico, se reflejó en dos direcciones: una primera, el conflicto competencial, esgrimido por las Comunidades Autónomas costeras, que vieron con recelo el protagonismo adquirido por el Estado, a quien, a propósito de la titularidad del dominio público marítimo-terrestre, que le correspondía por declaración constitucional, se le reconocían importantes competencias sobre el litoral; una segunda dirección, la nueva delimitación del dominio público marítimo-terrestre, con la intención declarada del legislador de ensanchar al máximo la franja demanial y recuperar su uso público, que se acompañó de un conjunto de potestades y técnicas de signo diverso, como el deslinde en una nueva versión hasta entonces no ensayada, la demanialización de los enclaves privados en la zona marítimo-terrestre o las fuertes limitaciones a las propiedades colindantes.

Más allá del debate doctrinal, que enriqueció desde luego el panorama científico con obras de gran calado, la Ley de Costas no solo resistió más de lo que hasta los más optimistas imaginaron, en una época de legislación “motorizada” y poco propicia a textos estables y duraderos, sino que llegó a convencer, incluso a quienes fuimos críticos con muchas de sus técnicas, de que era y es, sin lugar a dudas, una norma necesaria para hacer frente a una dinámica de devastación del litoral que exigía un punto de inflexión. Se frenó el urbanismo incontrolado en zonas de gran desarrollo urbano y se preservó el medio, y esta es su mejor aportación, en parajes todavía sin explotar. Y si sus cotas de protección no alcanzaron más nivel, no fue por la debilidad de los instrumentos puestos al servicio de los poderes públicos, sino por males endémicos que afectan a la ordenación del territorio –y en este caso del litoral– que poco o nada tienen que ver con esta Ley.

Pero la Ley de Costas tiene otra versión. La otra cara de la moneda refleja a un buen número de propietarios colindantes o “enclavados” en el dominio público marítimo-terrestre, que han sufrido en su propio patrimonio el “daño colateral” del texto de 1988. Son dos las situaciones que han provocado mayor contestación y numerosos litigios: por un lado, los ciudadanos que han visto sus propiedades privadas transformadas en concesiones administrativas, sin otra compensación que el derecho de uso sin pago de canon por un tiempo más o menos largo y con fuertes limitaciones respecto al uso de los terrenos ocupados; por otro lado, los propietarios colindantes con el dominio público marítimo-terrestre, cuyos derechos de propiedad fueron duramente delimitados a través de la imposición de servidumbres de tránsito o protección. Los pleitos mantenidos en las últimas décadas ante tribunales españoles dan muestra de las dificultades de aplicación de la ambiciosa Ley de 1988.

El verano de 2012 se inició con el anuncio de Borrador de Anteproyecto de Ley de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Se dice en su Exposición de Motivos que “se trata de un todo integrado que se orienta a garantizar la protección del litoral y otorgar seguridad jurídica” (I). ¡Qué grato habría sido que de su simple lectura se pudiese extraer esta misma sensación! Entonces sobrarían las críticas y tendríamos que reconocer que, por segunda vez, un legislador envalentonado acomete una reforma a favor de la preservación de nuestros parajes litorales. Pero la impresión es otra, como trataré de justificar: ni se trata de un “todo integrado” ni la protección del litoral y la seguridad jurídica salen fortalecidos si el texto llega a aprobarse. No adelantaré conclusiones, pero sí avanzaré que es de signo muy diverso al expuesto en el preámbulo del texto.

II. EL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO

El Anteproyecto contiene dos artículos, seis Disposiciones Adicionales, cinco Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria y tres Disposiciones Finales.

El artículo uno recoge las “Modificaciones de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas”, y en sus veintitrés apartados se ven afectados los artículos 3, 4, 11, 12, 13, 23, 25, 33, 38, 49, 52, 55, 65, 66, 70, 78, 84 y 119, así como las Disposiciones Transitorias Primera y Cuarta; y se añade un artículo 13 bis y dos Disposiciones Adicionales, Décima y Undécima.

El artículo dos del Anteproyecto regula la “prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior”.

Las Disposiciones Adicionales regulan, por este orden, la publicación de la línea de deslinde (1.ª); la revisión de los deslindes (2.ª); el deslinde en determinados paseos marítimos (3.ª); el deslinde de la Isla de Formentera (4.ª); la reclamación del derecho de propiedad sobre los terrenos que han dejado de ser dominio público marítimo-terrestre (5.ª); y la exclusión de determinados núcleos de población del dominio público marítimo-terrestre (6.ª).

Las Disposiciones Transitorias se refieren a los titulares registrales de terrenos situados en el dominio público marítimo-terrestre (1.ª); la aplicación de la Disposición Transitoria Tercera, 3 de la Ley de Costas (2.ª); el plazo para solicitar la concesión de ocupación de los bienes declarados de interés cultural (3.ª); la aplicación de la reforma a los procedimientos administrativos pendientes (4.ª); y la inscripción de los bienes de dominio público (5.ª).

Las Disposiciones Finales hacen referencia a los títulos competenciales (1.ª), la habilitación para el ejercicio de la potestad reglamentaria (2.ª) y la entrada en vigor (3.ª).

Sin perjuicio del análisis que más adelante se hará sobre los aspectos esenciales de la reforma propuesta, es posible adelantar un juicio de valor sobre el contenido del Anteproyecto: disgrega el tratamiento jurídico del litoral, rompiendo una vez más la uniformidad con que se pretendió regular la franja costera en 1988.

No estamos ante una simple modificación de la Ley de Costas; la reforma nos dejará, junto a esta Ley, una nueva, de “Protección y Uso Sostenible del Litoral”, que regulará determinadas dependencias y núcleos que, por alguna razón, no tienen cabida en la Ley vigente. Se crea un texto legal en paralelo al ya existente de 1988, que continúa en vigor aunque con modificaciones profundas.

Desde el punto de vista de la técnica legislativa, la propuesta deja mucho que desear, aunque no sorprende, acostumbrados como estamos a este modo de legislar, apresurado y desordenado, por más que se entone un cántico a la seguridad jurídica para justificar la reforma. Las zonas portuarias, las declaradas de interés cultural, las aguas de transición y, ahora, determinados paseos marítimos, alguna isla y un buen número de núcleos costeros reciben un tratamiento especial, dentro del continuum que por naturaleza conforma el litoral. Se rompe la uniformidad de su régimen jurídico, tantas veces invocada por el legislador estatal y el propio TC, bajo el manto del artículo 149.1.1 de la CE, que garantiza la igualdad básica de los españoles ante la ley y erige al Estado en legislador allí donde una regulación diferente pudiera romper la ansiada igualdad. El argumento que ha servido tantas veces para atribuir competencias al Estado, se ignora cuando es el propio legislador estatal quien, dentro de un mismo texto legal, se permite dar un tratamiento distinto a espacios litorales, todos ellos declarados de dominio público marítimo-terrestre y sometidos, por ahora, a la Ley de Costas.

Si este Borrador de Anteproyecto sigue su tramitación, habrá que estar atentos al trámite parlamentario, que servirá, probablemente, para despejar muchas dudas y mejorar los textos articulados, y exigirá una gran dosis de convicción a quienes deban defender que esta propuesta legislativa contiene, según palabras de la Exposición de Motivos, un “todo integrado” (¿?).

III. EL EJE DE LA REFORMA PROPUESTA: ¿GARANTIZAR LA PROTECCIÓN DEL LITORAL Y OTORGAR SEGURIDAD JURÍDICA?

La explicación que precede al articulado del Anteproyecto insiste reiteradamente en una idea fácilmente comprobable: la nueva norma –si llega a aprobarse– pretende garantizar la protección del litoral y otorgar seguridad jurídica.

En relación con el primer objetivo –garantizar la protección del litoral–, se señala que “se parte del análisis crítico de la aplicación de la ley anterior, que en ciertas ocasiones ha tolerado resultados inaceptables medioambientalmente. Superando esa circunstancia, la reforma pretende ser un medio eficaz para proteger la integridad del dominio público marítimo-terrestre y preservar su uso común”.

... (Resto del artículo) ...

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