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La Administración urbanística no puede fijar la profundidad de la servidumbre de protección, alterando con ello el deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre

30/11/2012
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Se mantiene la sentencia que confirmó el PGOU impugnado en la instancia, donde se cuestionaba la clasificación de los terrenos de la actora como suelo no urbanizable de protección de costas. Ya en el planeamiento anterior al impugnado tenían el carácter de suelo no urbanizable, por lo que el Plan General recurrido no altera la clasificación urbanística que con anterioridad al mismo tenían los terrenos.

Iustel

La parte pretende que se declare que el suelo era urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas y que se reduzca la servidumbre de protección a 20 metros, es decir, que se altere el deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre, que no fue impugnado en el recurso que resuelve la sentencia. La fijación de la profundidad de la servidumbre de protección corresponde a la Administración General del Estado y no la Administración urbanística, por más que las clasificaciones urbanísticas realizadas y la realidad física existente a la entrada en vigor de la citada Ley tengan una evidente trascendencia, singularmente en orden a la clasificación del suelo, a la concurrencia de los servicios urbanísticos y al grado de consolidación que le hiciera merecedor de tal consideración. Por otro lado, no se acoge la alegada infracción de la igualdad porque otras fincas del entorno tengan una clasificación urbanística diferente, ya que la actora no ha proporcionado un término adecuado de comparación.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 01 de junio de 2012

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 6215/2008

Ponente Excmo. Sr. MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA

En la Villa de Madrid, a uno de Junio de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación n.º 6215/2008 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Antonio Barreiro-Meiro Barbero, en nombre y representación de Dña. Inés, contra la Sentencia de 14 de junio de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en recurso contencioso-administrativo n.º 4487/2003, sobre aprobación del Plan General de Ordenación Urbana.

Han comparecido como partes recurridas el Procurador de loa Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Junta de Galicia, y la Procuradora de los Tribunales Dña. María José Carnero López, en nombre y representación del Ayuntamiento de Sanxenxo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, se ha seguido el recurso interpuesto por la parte ahora recurrente contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sanxenxo, de 27 de febrero de 2003, por el que se aprobó el Plan General de Ordenación Urbana.

SEGUNDO.- Tras la sustanciación del recurso contencioso administrativo, la indicada Sala de dicho orden jurisdiccional dicta Sentencia, de fecha 14 de junio de 2007, en cuyo fallo se dispone que

““Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Inés contra ACUERDO DEL CONCELLO DE SANXENXO DE 27-2-03, POR EL QUE SE APRUEBA DEFINITIVAMENTE EL P.G.O.M.; sin hacer especial condena en costas.”“.

TERCERO.- Contra la mentada sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

CUARTO.- El escrito de interposición solicita que se estime la casación, se anule la sentencia recurrida, se declare no conforme a Derecho el plan impugnado y se resuelva conforme al suplico de la demanda.

Por su parte, las recurridas --Ayuntamiento de Sanxenxo y la Junta de Galicia-- piden que se declare no haber lugar al recurso de casación, se desestime la demanda y que se impongan las costas a la parte recurrente.

QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 29 de mayo de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- En la presente casación se cuestiona lo razonado en la sentencia recurrida respecto de la clasificación urbanística del suelo de la finca sita en el lugar de Chan da Vila, parroquia de Bordones, de 4.694 m2, que pertenece a la recurrente. Concretamente, el plan general impugnado en la instancia clasificó tales terrenos como suelo no urbanizable de protección de costas, cuando la recurrente pretendía que fuera suelo urbano o de núcleo rural.

Fundamenta la sentencia la desestimación del recurso en que los terrenos ya estaban clasificados en el planeamiento general anterior al impugnado (Normas Subsidiarias de 1990) como suelo no urbanizable de protección de costas. Al valorar la prueba practicada, destaca que cuando se aprobaron las citadas normas no contaba con abastecimiento de aguas, como pone de manifiesto el informe del arquitecto municipal. Razón por la cual, la sentencia no comparte que fuera un error que se clasificara entonces como suelo no urbanizable. También señala que no se había ejecutado el saneamiento, y concluye que ““en consecuencia, en atención al informe pericial judicial al que se hizo mención en el precedente fundamento de derecho, el suelo conformador del llamado núcleo rural de Nanín nunca pudo ser clasificado como urbano. Si realmente lo fue sería incurriendo en la vulneración de la normativa de mención, concretamente del artículo 17 de la citada Ley 11/1985, que con relación a los núcleos rurales existentes de carácter tradicional, preveía que los terrenos comprendidos a estos núcleos se podrán clasificar por el Plan o Normas, según los casos en su totalidad o en parte, como urbanos, urbanizables programados o no programados o aptos para urbanizar o no urbanizables. (...) Pues bien, si de conformidad con la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas, la disminución del ancho de la servidumbre de costas a 20 metros viene condicionada a la clasificación del suelo como urbano con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley sectorial, se comprenderá que desde una perspectiva legal no era procedente el trazado de la línea de la servidumbre a los 20 metros medidos tierra adentro, desde el límite interior de la ribera del mar. Lo procedente era establecer la servidumbre de 100 metros, prevista en el artículo 23 de la Ley de Costas. La ilegalidad en que incurría la clasificación del suelo como urbano, por no reunir los requisitos del art. 78 de la Ley del Suelo de 1976, trascendía al trazado de la línea de servidumbre de protección de costas”“.

SEGUNDO.- El cuadro de los motivos de casación que establece el escrito de interposición y el escrito de oposición al mismo es el siguiente.

Son cinco los motivos invocados. El primero, por el cauce que dibuja el artículo 88.1.c) de la LJCA, denuncia la falta de motivación y la incongruencia omisiva en que incurre la sentencia.

Los demás motivos, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, aducen la lesión de los artículos 24.1 de la CE, 60 de la LJCA y 319 de la LEC, por infracción de los preceptos sobre prueba tasada (motivo segundo); artículos 24 de la CE, 60 de la LJCA, 319 y 348 de la LEC por valorar la prueba de forma ilógica y contra las reglas de la sana crítica (motivo tercero); artículos 14, 9.3 y 120 de la CE, en relación con el artículo 78 del TR de la Ley del Suelo de 1976, porque se ha discriminado a la parcela de la recurrente en relación con otras de su entorno (motivo cuarto); y artículos 14 de la CE y 23 de la Ley de Costas porque se ha desconocido el carácter reglado del suelo urbano (motivo quinto):

Por su parte, la Junta de Galicia y el Ayuntamiento de Sanxenxo se oponen al recurso alegando que no concurre el quebrantamiento de forma que se denuncia en el primer motivo porque la sentencia ni carece de motivación ni incurre en incongruencia. Respecto de los demás motivos, se señala que lo que se pretende en esta casación es alterar la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia. En fin, y se añade que no se aprecia ningún agravio comparativo respecto de la clasificación urbanística de los terrenos de la recurrente en relación con otros de su entorno.

TERCERO.- El quebrantamiento de forma que se aduce en el primer motivo es una mezcla entre la falta de motivación y la incongruencia omisiva. Esta mixtura se concreta en que la sentencia, con carácter general, no contiene una explicación suficiente, a juicio de la recurrente, para desestimar el recurso. Especialmente se indica que no da ninguna respuesta a la pretensión esgrimida en el apartado 3.º del suplico de la demanda cuando solicitó que se declararse que la ampliación de la CC- 550, en el tramo en cuestión, requiere la previsión de algún sistema de actuación que evite e impida la vulneración del indeclinable principio de equidistribución de cargas y beneficios.

La falta de motivación que se aduce con carácter general carece de fundamento, toda vez que la sentencia explica de forma más que suficiente las razones por las que alcanza la conclusión desestimatoria que expresa en el fallo, respecto de la clasificación urbanística de los terrenos. Cuestión diferente, y ajena en todo caso a dicho déficit de motivación, es que tales razones no sean compartidas por la parte recurrente.

Escaso fundamento reviste el alegato específico relativo a la incongruencia omisiva, por lo que advertimos que tampoco puede prosperar este quebrantamiento de forma. Efectivamente, la sentencia no aborda en sus fundamentos ninguna cuestión relativa a la ampliación de la carretera CC-550, cuando tal alegato fue esgrimido en los fundamentos de la demanda y formulada una pretensión específica al respecto, pero la desestimación implícita resulta evidente y palmaria.

Así es, la sentencia claramente desestima el recurso contencioso administrativo en su totalidad, por lo que deben entenderse desestimadas todas las pretensiones y cuestiones alegadas en la instancia. Y si bien es cierto que la sentencia no se pronuncia expresamente sobre el punto 3 del suplico de la demanda, va de suyo que desestimada la pretensión sobre el cambio de clasificación, porque se trata de suelo rústico de protección de costas, carece de sentido hacer consideración alguna sobre el principio de equidistribución de beneficios y cargas.

De modo que no se trata de formular presunciones sobre lo quiso o no decir la sentencia, una vez constatado su silencio respecto de una pretensión (la tercera del suplico de la demanda). No. Sucede que la sentencia resuelve la cuestión principal y aquella que echa en falta la recurrente, y que ahora denuncia, no es más que una solicitud que decae desde el mismo momento que no resulta alterada la clasificación del suelo.

Desde luego ninguna incidencia puede tener que a tal pretensión y cuestión formulada oportunamente en el escrito de demanda, se diera respuesta en el escrito de contestación, como aducen las recurridas, lo relevante para desestimar la infracción de normas reguladoras que se aduce es que dicha pretensión, insistimos, se encuentra vinculada al cambio de clasificación y denegado éste tal pretensión carece de sentido.

CUARTO.- Los demás motivos, segundo a quinto, han de ser examinados de modo conjunto, pues en ellos la parte recurrente se limita a analizar desde distintos vértices, la misma cuestión: que la sentencia vulnera el ordenamiento jurídico en la medida que no declara la nulidad de la clasificación del suelo, prevista en el plan general impugnado en la instancia, para sus terrenos. Dicho de otro modo, los terrenos, a su juicio, son suelo urbano y así lo llevan siendo desde antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas, por lo que debió anularse la clasificación como suelo rústico de protección de costas.

Sostiene la recurrente un doble discurso en estos motivos. De un lado, se aduce que la sentencia yerra al no haber declarado que la clasificación que corresponde a los terrenos es la de suelo urbano y, en consecuencia, la servidumbre de protección debe ser de 20 metros. Y, de otro lado, se discrepa igualmente de la desestimación del tratamiento discriminatorio que denunciaba en la instancia respecto de otras fincas situadas en el entorno de la suya.

Las razones que seguidamente exponemos avalan la desestimación de los motivos que, denunciando infracciones del ordenamiento jurídico, vertebran esta casación.

QUINTO.- Los terrenos de la parte recurrente tenían la clasificación de suelo no urbanizable de protección de costas, ya en las Normas Subsidiarias de 1990. De modo que en el planeamiento general inmediatamente anterior al plan general impugnado en la instancia, recordemos aprobado en 2003, tenían el carácter de suelo no urbanizable. Mejor dicho, a los efectos de fijar la profundidad de la servidumbre de protección, no era suelo urbano.

Es más, al tiempo de la entrada en vigor de la Ley de Costas, según declara la sentencia (fundamento cuarto) tras valorar la prueba, no contaba cuando se aprobaron las Normas Subsidiarias de 1990 con los servicios de agua y alcantarillado, y parcialmente del servicio de saneamiento. En fin, los terrenos nunca tuvieron otra clasificación que no fuera rústica o no urbanizable, ni consta que se impugnara el planeamiento que establecía dicho carácter, con la salvedad de la impugnación del plan general de 2003 que resuelve la sentencia que se recurre.

El plan general de 2003, por tanto, no altera la clasificación urbanística que con anterioridad al mismo tenían los terrenos. Ni puede pretenderse con éxito que al socaire de la impugnación del citado Plan General de 2003 se declaren no conformes a Derecho las Normas Subsidiarias de 1990, que es lo que parece pretender la recurrente cuando solicita que se declare que los terrenos eran suelo urbano al tiempo de la entrada en vigor de la Ley de Costas, sobre lo que luego volveremos.

Por no citar, en fin, que con arreglo a la legislación urbanística gallega los terrenos sujetos a un régimen específico de protección, en este caso de costas, como tenía bajo la vigencia de las normas subsidiarias citadas, han de ser clasificados como suelo rústico.

SEXTO.- Conviene tener en cuenta, además, respecto de la apreciación probatoria a que nos hemos referido en el fundamento anterior, que no puede ser alterada en casación al amparo de los artículos 24.1 de la CE, 60 de la LJCA, y 319 y 348 de la LEC, pues sabido es que este Tribunal de Casación no puede sustituir a la Sala de instancia en la apreciación de la prueba, salvo en las contadas excepciones sobre la infracción de normas sobre la prueba tasada o la llamada prueba de presunciones o porque la apreciación de la prueba ha sido arbitraria o irrazonable.

Y, desde luego, en el caso examinado, no se han vulnerado las reglas de la sana crítica, a que se remite la valoración del dictamen pericial del artículo 348 de la LEC, pues se ha realizado con sujeción de los parámetros de racionabilidad propios de tal operación jurídica. Por tanto, no se ha realizado de modo arbitrario, caprichoso o ilógico. Tampoco se ha llegado a resultados inverosímiles o imposibles. Del mismo modo que no resulta vulnerable la sentencia, en los genéricos términos que se formula, por la infracción del artículo 319 de la LEC, sobre el valor o fuerza probatoria de los documentos públicos.

SÉPTIMO.- Viene al caso insistir en lo que antes hemos anunciado, en el fundamento cuarto, mutando de la perspectiva urbanística que allí hemos señalado, a la que nos proporciona la Ley de Costas.

En efecto, conviene tener presente los contornos del recurso contencioso administrativo que se interpuso contra el plan general de 2003. Y, a pesar de lo alegado y solicitado por las partes en el proceso y de lo razonado por la sentencia, lo único que podría abordarse y concluirse en dicha impugnación es si los terrenos eran, o no, suelo urbano cuando se aprueba el citado plan general.

Lejos de tal delimitación, la parte recurrente pretendía en el recurso contencioso administrativo y ahora en casación que se declare que el suelo era urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas y que se altere la profundidad de la servidumbre de protección. De manera que al tiempo de impugnarse el plan general de 2003, se pretende, de paso, que se altere el deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre que no fue, por supuesto, impugnado en el recurso que resuelve la sentencia impugnada y que se reduzca la profundidad de tal servidumbre de protección, y, en fin, que se considere, además, que no eran conformen a derecho las normas subsidiarias anteriores, pues todo ello es lo que se precisa para alcanzar la conclusión que pretende la recurrente, es decir, que la servidumbre de protección sea de veinte metros que es la que corresponde al suelo urbano, que ya lo fuera a la entrada en vigor de la Ley de Costas.

Decimos esto porque en el suplico del propio escrito de casación se solicita, por remisión al escrito de demanda, que se declare que la servidumbre de protección es de 20 metros. Cuando la fijación de su profundidad corresponde, como acabamos de señalar, al acto de deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre que aprueba la Administración General del Estado y no la Administración urbanística, por más que las clasificaciones urbanísticas realizadas y la realidad física existente a la entrada en vigor de la citada Ley de Costas tengan una evidente trascendencia, singularmente en orden a la clasificación del suelo, a la concurrencia de los servicios urbanísticos y al grado de consolidación que le hiciera merecedor de tal consideración.

OCTAVO.- No está de más añadir que venimos declarando, por todas, STS de 26 de junio de 2008 (recurso de casación n.º 4650/2004 ), que la defensa de esta zona denominada ahora de "servidumbre de protección", conviene recordarlo, se produce porque la Ley de Costas asumiendo la tradición de nuestras leyes anteriores, sujeta los terrenos colindantes con el dominio público a determinadas limitaciones --prohibiciones a la construcción o realización de determinadas actividades--, cambiando la rancia terminología de "servidumbre de salvamento" por la de "protección", en coherencia con su finalidad de conservar en su integridad el dominio público marítimo terrestre, y de contribuir a la adecuada "protección de un medio natural tan sensible, como la experiencia ha puesto de relieve", según indica la Exposición de motivos de la citada Ley de Costas. Acorde con tal finalidad, la anchura de esta zona de servidumbre de protección se fija en 100 metros, ex artículo 23.1 de la mentada Ley, si bien en las zonas ya urbanizadas se mantiene la anchura de 20 metros de la anterior servidumbre de salvamento, según dispone la disposición transitoria tercera 3 de la citada Ley de Costas.

Queremos significar con ello la importancia que reviste dicha franja de terreno en relación con las disposiciones de la legislación urbanística gallega, y con la fecha a que se anuda la consecuencia de su reducción a veinte metros, es decir, a la entrada en vigor de la Ley de Costas --29 de julio de 1988 ex disposición final tercera de dicha ley que fija la entrada el día de su publicación en el BOE--. De manera que tal determinación no puede alterarse con motivo de la impugnación del planeamiento general de 2003 que sucede al posterior a dicha entrada en vigor, que fueron unas normas subsidiarias de 1990, como antes hemos glosado.

NOVENO.- Tampoco podemos acoger la infracción de la igualdad ( artículo 14 de la CE ) porque otras fincas del entorno tengan una clasificación urbanística diferente a la del recurrente.

No podemos estimar tal alegato porque la recurrente no ha proporcionado a la Sala de instancia un término adecuado de comparación preciso para realizar una mínima operación de contraste entre las dos realidades, física y jurídica, la del recurrente y la que se trae a colación. Y a partir de ahí, examinar la discriminación invocada o el carácter caprichoso de la clasificación contenida en el plan.

Igualmente resulta obligado recordar, respecto que la comparación que pretende, que además de genérica, no puede sustentar una lesión del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, porque hubiera sido preciso justificar que no se pretende, por esta vía, amparar situaciones contrarias a la legalidad. En este sentido, se viene pronunciando desde antiguo la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, STC 37/1982, de 16 de junio ).

En definitiva, no puede alegarse una infracción de la igualdad para, al socaire de tal denuncia, amparar y consolidar situaciones contrarias a la legalidad. En este sentido, hemos declarado en Sentencia de 14 de julio de 2011 (recurso de casación n.º 3651/2007 ) que ““ el principio de igualdad ante la Ley no da cobertura a un "imposible derecho a la igualdad en la ilegalidad" o "igualdad contra Ley" (por todos, Autos del Tribunal Constitucional 651/1985, de 2 de octubre y 376/1996, de 16 de diciembre ), de modo que aquél a quien se aplica la Ley no "puede considerar violado el citado principio constitucional por el hecho de que la Ley no se aplique a otros que asimismo la han incumplido" ( Sentencias del Tribunal Constitucional 181/2006, de 19 de junio, FJ 3; 154/2003, de 17 de julio, FJ 3, 88/2003, de 19 de mayo, FJ 6 ) y 85/2003, de 8 de mayo, FJ 5)”“.

En consecuencia, procede desestimar los motivos invocados y declarar que no ha lugar al recurso de casación.

DÉCIMO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios del Letrado de las Administraciones recurridas no podrán rebasar la cantidad de 2.000 euros, por cada una.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que desestimando los motivos invocados, declaramos que noha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dña. Inés, contra la Sentencia de 14 de junio de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en recurso contencioso-administrativo n.º 4487/2003. Se hace imposición de las costas causadas en el recurso a la parte recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. D.ª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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