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  • EDICIÓN DE 09/07/2012
 
 

Tomás Cano Campos

La imprescriptibilidad de las sanciones recurridas o la amenaza permanente del ius puniendi de la Administración

09/07/2012
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La prescripción es una forma de extinción de la responsabilidad sancionadora por el simple transcurso del tiempo. En concreto, por el cumplimiento de un plazo desde la comisión de la infracción sin que la Administración dirija o reanude su actuación contra el responsable de la misma (prescripción de la infracción), o desde que impuso en firme la sanción sin que la ejecute o reanude su ejecución (prescripción de la sanción). En rigor, lo que prescribe y se extingue con el paso del tiempo no son las infracciones cometidas o las sanciones impuestas, sino la potestad de la Administración para perseguir las infracciones y sancionarlas o para ejecutar forzosamente las sanciones previamente impuestas. Consumidos o agotados los plazos de prescripción previstos por la ley, la responsabilidad sancionadora se extingue ope legis, debiendo ser apreciada de oficio por la Administración o por los Tribunales. (. . .)

Tomás Cano Campos es Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid

El artículo fue publicado en El Cronista n.º 30 (junio 2012)

I. Introducción

1. La prescripción es una forma de extinción de la responsabilidad sancionadora por el simple transcurso del tiempo. En concreto, por el cumplimiento de un plazo desde la comisión de la infracción sin que la Administración dirija o reanude su actuación contra el responsable de la misma (prescripción de la infracción), o desde que impuso en firme la sanción sin que la ejecute o reanude su ejecución (prescripción de la sanción). En rigor, lo que prescribe y se extingue con el paso del tiempo no son las infracciones cometidas o las sanciones impuestas, sino la potestad de la Administración para perseguir las infracciones y sancionarlas o para ejecutar forzosamente las sanciones previamente impuestas. Consumidos o agotados los plazos de prescripción previstos por la ley, la responsabilidad sancionadora se extingue ope legis, debiendo ser apreciada de oficio por la Administración o por los Tribunales. En el caso de la prescripción de las infracciones, el efecto consiste en la extinción de la responsabilidad sancionadora derivada de la comisión del ilícito, de modo que la Administración ya no puede perseguir y castigar al infractor. Sin embargo, en el supuesto de que prescriba la sanción, lo que la institución impide es ejecutarla, pero no desaparece ni la infracción cometida ni la responsabilidad sancionadora ya declarada, de modo que seguirá constando en los antecedentes del infractor hasta que sean cancelados. La imposición de una sanción por una infracción que ha prescrito, o la ejecución de una sanción ya prescrita, constituyen actos nulos de pleno derecho, pues, en la medida en que se está castigando o ejecutando un castigo por algo que ya no merece reproche alguno, se está desconociendo el derecho fundamental a la legalidad sancionadora que exige castigar únicamente en los casos previstos por la ley (art. 25.1 CE).

2. Bajo la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 las sanciones eran inmediatamente ejecutivas, de modo que su plazo de prescripción comenzaba a correr nada más dictarse la resolución sancionadora (art. 101). Si se recurría en vía administrativa, la interposición del recurso no suspendía la ejecución de la sanción y el plazo de prescripción seguía corriendo se resolviera o no en plazo el recurso interpuesto (art. 116). De este modo, las dos clases de prescripción, la de las infracciones y la de las sanciones, se regulaban de forma correlativa o continuada, esto es, sin tiempos muertos, de forma que o corría el plazo de la una o el de la otra. Así, sólo a partir de que se pudiera ejecutar la sanción, y, por tanto, comenzara a correr su plazo de prescripción, dejaba de hacerlo la prescripción de la infracción. Pero el TC, en su sentencia 66/1984, consideró que la ejecutividad inmediata de las sanciones puede lesionar el derecho a la tutela judicial efectiva (aunque no aclaró por qué puede vulnerar tal derecho la ejecutividad de las sanciones y no la de otros actos de gravamen no punitivos) y destacó que dicho derecho solo se “satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión”. Se interpretó, por ello, que las sanciones sólo serían ejecutivas cuando fueran firmes en vía administrativa, pues a partir de ese momento el particular tenía abierta la vía judicial en cuyo seno podía solicitar la suspensión de la ejecución de la sanción.

3. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJAP), recogió esta doctrina en su art. 138.3, pero lo hizo de forma incorrecta, ya que condicionó la ejecutividad de las sanciones a que pusieran fin en la vía administrativa, cuando es evidente que una sanción –como cualquier otro acto– puede ser firme en vía administrativa (si contra ella cabe recurso de alzada pero no se interpone) sin haber puesto fin a dicha vía. Esta circunstancia, junto a la nueva configuración del silencio negativo que introdujo la reforma de la LRJAP de 1999, que vuelve a considerarlo como una simple ficción en beneficio del particular para permitirle el acceso al contencioso-administrativo, ha dado lugar a una regulación de la prescripción problemática y confusa en la que ya no encajan bien todas sus piezas. Según la regulación actual, el plazo de prescripción de las infracciones comienza el día de su comisión, se interrumpe con la iniciación del procedimiento sancionador, siempre que de ello tenga conocimiento el interesado, y se reanuda si dicho procedimiento está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable (art. 132.2 LRJAP). Por su parte, el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza (en vía administrativa) la resolución por la que se impone. Se interrumpe con la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si dicho procedimiento está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor (art. 132.3 LRJAP).

4. La normativa actual no dice nada acerca de cómo opera la prescripción cuando se recurre en alzada la sanción impuesta. Es pacífico que, en tal caso, la sanción, en la medida en que no ha agotado aún la vía administrativa, todavía no es ejecutiva y, por consiguiente, la Administración no puede ejecutarla forzosamente (art. 138.3 LRJAP y STC 243/2006). Pero, ¿se reanuda la prescripción de la infracción o comienza a correr la de la sanción una vez que ha transcurrido el plazo para resolver el recurso? El TS, en una interpretación que acaba de ser avalada por la mayoría del TC, considera que no, que cuando se interpone el recurso contra una sanción y la Administración no lo resuelve de forma tempestiva no se aplica ni la prescripción de la infracción ni la de la sanción. La prescripción de la infracción ya no corre porque se interrumpió con el ejercicio de la potestad sancionadora y, una vez dictada la resolución sancionadora, ya no cabe alegarla; la prescripción de la sanción tampoco porque la sanción todavía no es ejecutiva, ya que no es firme en vía administrativa.

5. La prescripción, según esta interpretación del TS, no opera en la vía administrativa de recurso. De esta manera, si la Administración incumple su deber de resolver, el plazo de prescripción de las infracciones y sanciones no corre a favor del ciudadano. La Administración cuenta así con un “tiempo muerto”, del que dispone a su antojo, en el que no opera ninguna de las modalidades de prescripción. Esta interpretación, como vamos a ver de inmediato, no solo se aleja de la idea, consustancial a la regulación de la institución, de que las infracciones y sanciones prescriben por el mero transcurso del tiempo y según lo dispuesto en la ley, sino que, como trataré de demostrar, vulnera el principio de seguridad jurídica, desconoce por completo el fundamento material de la prescripción en el ámbito sancionador y contradice la propia doctrina constitucional sobre el silencio negativo de la Administración. Pero antes de ello, veamos qué ha dicho exactamente el TS y por qué lo ha avalado la opinión mayoritaria del TC.

II. LA DOCTRINA DEL TS DICTADA EN “INTERÉS DE LEY”: LA INTERRUPCIÓN INDEFINIDA DE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS SANCIONES RECURRIDAS

6. El TS ha sostenido dicha postura en dos sentencias dictadas al estimar sendos recursos de casación en interés de ley. En la primera, dictada el 15 de diciembre de 2004 (recurso 97/2002), señaló que “el ejercicio de la potestad sancionadora –y, en consecuencia, la prescripción de la misma derivada de la inacción o paralización administrativa– sólo se produce en el ámbito del procedimiento establecido, materializado en un expediente sancionador, y que concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación>>, razón por la que <<no resulta trasladable a la posterior vía de recurso, cuando el ejercicio de la potestad sancionadora ya ha concluido y se ha consumado”. En la posterior vía de recurso, continúa la sentencia, la Administración ejerce una potestad administrativa diferente, cual es la revisión de la actuación administrativa previa, por lo que la demora en la resolución expresa del recurso sólo da lugar al silencio administrativo negativo. La sentencia fijó esta doctrina legal: “el límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso”. Hay, sin embargo, un certero voto particular del magistrado Peces Morate, al que se adhirió el magistrado Yagüe Gil, que consideró que dicha doctrina vulnera la seguridad jurídica y la doctrina del TC sobre el silencio negativo de la Administración, y donde se sostuvo que si durante la tramitación del recurso administrativo transcurriese el plazo de prescripción de la infracción habría que considerarla prescrita.

... (Resto del artículo) ...

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