Gabriel Doménech Pascual es Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universitat de València-Estudi General
El artículo fue publicado en El Cronista n.º 30 (junio 2012)
I. INTRODUCCIÓN
Resulta difícil exagerar la importancia económica, social y ambiental que para las generaciones presentes y las futuras revisten las decisiones fundamentales que los poderes públicos españoles han adoptado –o que deberán adoptar en un futuro no lejano– respecto de la producción de energía nuclear.
Con independencia de cuál haya sido o debiera ser el sentido de esas decisiones, puede convenirse en que es deseable que las mismas vengan precedidas de un debate plural, transparente, sereno, crítico y riguroso que nos permita discutir y tratar de resolver, con las mayores garantías de acierto, un problema que nos afecta a todos de un modo muy significativo. Y, desde luego, resulta no ya conveniente sino obligado que tales decisiones se adopten respetando escrupulosamente los principios, garantías y procedimientos constitucionalmente prescritos propios de un Estado democrático y de Derecho, como se supone que es el español.
Desgraciadamente, no es eso lo que en la realidad ha sucedido en nuestro país. A nadie debe sorprender que las autoridades administrativas de la dictadura franquista actuaran desconociendo dichos principios. Lo que ya resulta más difícil de explicar y, desde luego, de aceptar es que, transcurridos más de treinta años desde el cambio de régimen político, las cosas sigan haciéndose sustancialmente del mismo modo, como si nada lo suficientemente relevante hubiese pasado en nuestro ordenamiento jurídico. En el presente trabajo pretendemos llamar la atención sobre esta lamentable situación.
II. EL SURGIMIENTO DE LA INDUSTRIA NUCLEAR EN LA ESPAÑA FRANQUISTA
En la evolución histórica del Derecho nuclear pueden distinguirse varias etapas. La primera se inicia tras la II Guerra Mundial, cuando se advierte el enorme potencial bélico de este tipo de energía. Los poderes públicos centran aquí su preocupación en poner la tecnología nuclear al servicio de los intereses de la defensa nacional. Esta tecnología quedará reservada monopolísticamente al sector público, sujeta al control militar y sometida a un cierto secretismo.
En una segunda etapa, que comienza en la segunda mitad de los años 50 del siglo XX, se produce una desmilitarización parcial. La tecnología nuclear se abre a la iniciativa privada, al mercado, con el fin de fomentar su desarrollo y su aprovechamiento con fines pacíficos. La apertura se produce también en el plano internacional: las grandes potencias nucleares exportan su tecnología a otros Estados para usos igualmente pacíficos. A estos efectos se establece un nuevo marco institucional. Se crean diversos organismos internacionales con el objeto de encauzar la cooperación entre los Estados. Y se celebran convenios por los cuales se relaja la responsabilidad civil en este ámbito, a fin de favorecer el desarrollo de la referida tecnología. Paralelamente, se establecen cautelas para impedir los usos militares y, muy especialmente, la proliferación de armamento nuclear.
El inicio de la tercera etapa viene marcado por el accidente producido en la central nuclear de Three Miles Island y, sobre todo, por la catástrofe de Tchernobyl. Estos sucesos provocan que una buena parte de la sociedad cuestione la energía nuclear en cuanto que técnica de generación de electricidad, por considerar que los riesgos y costes derivados de la misma, mayores de lo que en un primer momento se había pensado, superan a sus beneficios. Como consecuencia de este cambio en la percepción social del riesgo nuclear, algunos Estados, como el italiano, resuelven abandonar esta tecnología y cerrar de manera más o menos inmediata sus centrales nucleares. Otros, como el alemán, deciden apearse gradualmente de la misma. Lo que en todos los países se produce es un notable reforzamiento de la seguridad nuclear y la protección radiológica.
En la actualidad, no está muy claro el curso que tomaran los acontecimientos. El aumento de la demanda energética, el agotamiento de las reservas de combustibles fósiles y el cambio climático provocado por el CO2 que éstos desprenden ha propiciado que en algunos países se esté considerando la posibilidad de construir nuevas centrales nucleares, a fin de garantizar un abastecimiento eléctrico fiable, asequible, diversificado y ambientalmente sostenible. Pero, por otro lado, el accidente de Fukushima ha enfriado notablemente las perspectivas de una ampliación del parque nuclear.
En España, el aprovechamiento pacífico de la energía nuclear nace y comienza a dar sus primeros pasos durante la referida segunda etapa, en un contexto dominado por las siguientes circunstancias, estrechamente relacionadas entre sí:
La primera es una consideración de esta nueva tecnología excesivamente optimista, que se centra en sus ventajas y subestima los enormes inconvenientes y peligros que la misma encierra.
La segunda es el decidido apoyo prestado por los poderes públicos españoles para la implantación de la industria nuclear en nuestro país. Este apoyo se manifiesta de diversas maneras, principalmente: mediante la celebración de acuerdos de cooperación con los Estados Unidos y luego con otros países a través de los cuales se hace posible disponer de la tecnología necesaria a estos efectos; con la labor de promoción llevada a cabo principalmente por la Junta de Energía Nuclear; y mediante la autorización de los proyectos de construcción de centrales nucleares e, incluso, la participación pública en la realización de tales proyectos.
Debe señalarse, finalmente, que la decisión estatal de permitir e impulsar el desarrollo de la energía nuclear en España se adopta en el seno de un sistema político dictatorial, por unas autoridades y a través de procedimientos que nada tienen de democráticos.
Estos tres factores determinaron que las empresas interesadas se encontraran el campo abonado para desarrollar sus proyectos de producción de energía nuclear. Resulta significativo el hecho de que se autorizara la instalación de las primeras centrales (Zorita y Santa María de Garoña) antes incluso de que se promulgara una disposición legislativa que regulara específicamente las actividades relacionadas con esta tecnología. La autorización, ciertamente, se otorgaba “en principio” y con “carácter provisional”, pues a la sazón se hallaba en estudio la normativa que habría de aplicarse a estas instalaciones. Las autorizaciones se subordinaban a la presentación de un proyecto completo que debería servir de base a la eventual autorización definitiva, en la que se fijarían las condiciones a las que la instalación debería sujetarse de acuerdo con la futura legislación.
Da toda la impresión de que la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear (en adelante LEN), era simplemente el traje jurídico con el que se vestía formalmente una decisión política de fondo adoptada de antemano. Así lo indica, desde luego, el hecho de que alguna de aquellas instalaciones fuera autorizada pocos días después de que la mentada LEN entrara en vigor. Y de que la puesta en marcha de la misma y de otras dos centrales se produjera antes de que la citada Ley fuera desarrollada reglamentariamente.
... (Resto del artículo) ...
