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El debate del Estado federal; por Jorge de Esteban, Catedrático de Derecho Constitucional

27/09/2012
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El día 27 de septiembre sea publicado en El Mundo, un artículo de Jorge de Esteban en el que el autor opina que el Estado español no es realmente federal, porque para que fuese un Estado federal pleno, y no parcialmente, como lo es ahora, es indispensable la reforma de la Constitución para adelgazar el Estado de las Autonomías.

EL DEBATE DEL ESTADO FEDERAL

El Secretario general del PSOE, Alfredo Pérez Rubalcaba, ha declarado, ante la crisis institucional en que España está inmersa, y motivado asimismo por la indecisión “identitaria” que afecta al PSC, que es partidario de ir avanzando hacia un modelo federal de nuestro Estado. Es más: añadió que, si hubiese el consenso adecuado para ello, estaría dispuesto incluso a reformar la Constitución.

Ahora bien, su propuesta no es válida, como la ha planteado, porque parece ignorar que el Estado de las Autonomías, es un tipo sui generis de Estado Federal. En consecuencia, no se puede adoptar lo que ya existe. Supongo, por tanto, que lo que ha debido querer expresar es que nuestro Estado actual ya no es válido, porque la situación caótica que atraviesa España exige ineludiblemente afrontar cuanto antes su necesaria reforma. En tal sentido, conviene tener las ideas claras, para no confundir las cosas. En primer lugar, no existe un modelo único de Estado federal. En el mundo hay cerca de 30 Estados federales, entre los casi 200 Estados representados en la ONU. Es necesario aclarar que los Estados federales pueden nacer de dos formas diferentes. Unos, como Estados Unidos, que fue quien inventó la fórmula, surgieron por asociación de Estados o entidades preestatales ya existentes. Y otros se crearon por disociación de un Estado unitario, que se divide, sin separarse, en diversas partes. El Estado federal nace bien para unir lo fragmentado (EEUU, Canadá, Suiza), bien para desanudar lo que está demasiado unido (Argentina, México, Brasil o Bélgica). Ni por su origen, ni por su desarrollo, ni por su funcionamiento, existe un modelo único de Estado federal. Claro está, que, a pesar de todo, dicha categoría posee unos rasgos propios, que son los que permiten hablar de este concepto de Estado. Por tanto, podemos afirmar que esos caracteres derivan fundamentalmente de la idea de una dualidad, que impregna toda su naturaleza. Se parte así de dos ámbitos de poder: el propio del Estado global, y el de cada uno de los miembros que lo componen. En definitiva, se trata de descentralizar el poder territorialmente hablando, lo que implica igualmente que en cada uno de los tres poderes clásicos del Estado se puede ver también esa dualidad típica de todos los Estados federales. Dualidad en el Poder Ejecutivo, puesto que hay un Gobierno común para todos y el propio de cada uno de los Estados miembros. Dualidad en el Poder Legislativo, porque existe un Parlamento federal y un Parlamento en cada una de las partes que integran el Estado. Dualidad también en el Poder Judicial, donde un Tribunal Supremo es el órgano judicial máximo de la Federación, y unos Tribunales propios de cada miembro del Estado federal. De las tres dualidades, la que caracteriza con más fuerza al Estado federal es la que se refiere a la dualidad del Poder Legislativo. Ciertamente, se reconoce tanto la existencia de un Parlamento para toda la Federación, como la de cada uno de los Parlamentos de los Estados miembros. Lo cual significa que tiene que haber un reparto de competencias entre el primero y los segundos, partiendo de la idea de que las competencias cedidas no tienen por qué ser homogéneas para todos los Estados miembros, aunque siempre se evita que no sean asimétricas, ya que aquí se encuentra el meollo del funcionamiento igualitario de los Estados federales. De ahí que se exijan dos condiciones para la mejor eficacia en su actividad: que el reparto de competencias se halle claramente establecido en la Constitución federal y que los derechos fundamentales sean iguales en todo el territorio federal.

Por lo demás, los Estados miembros deben disponer de su propia Constitución, que se dan por sí mismos, sin intervención del Estado global. Sin embargo, deben redactarse sin contradecir la Constitución federal, porque es en esta en dónde únicamente se haya reconocida la soberanía nacional. De ahí se desprende, la llamada “cláusula de la supremacía federal”, que consiste en que, en caso de conflicto entre una norma federal y otra de un Parlamento de un Estado miembro, debe prevalecer siempre la primera. Hay otros dos rasgos comunes en prácticamente todos los Estados federales. En primer lugar, los Estados miembros participan en el Gobierno común a través, aunque no sea la única vía, de una Segunda Cámara o Senado. Y, por otra parte, también intervienen en la reforma de la Constitución federal. Por último, tanto el Estado global como los Estados miembros poseen respectivamente una capacidad tributaria directa para recaudar impuestos y para financiar los gastos de sus competencias respectivas.

La cuestión que se plantea entonces, ante la sugerencia de Rubalcaba, consiste en aclarar si nuestro Estado de las Autonomías posee esos rasgos enunciados. Podemos afirmar que aun perteneciendo al género de los países descentralizados, el Estado actual español es parcialmente federal. Es posible ver en él la mayor parte de los rasgos señalados, pero existen otros que lo desvirtúan, que lo alejan del esquema dibujado, y que últimamente lo convierten en una caricatura de Estado federal. En primer lugar, a diferencia de los Estados federales, no se especifica en la Constitución cuáles son las partes que lo componen, reconociendo únicamente un principio dispositivo que permite a las diferentes regiones convertirse en comunidades autónomas. En segundo lugar, las competencias de cada comunidad autónoma no se regulan en una Constitución inacabada, sino en los diferentes Estatutos. En tercero, no guarda una simetría de todas las partes que lo componen, incluso es la propia Constitución la que diferencia a unas comunidades autónomas, como, por ejemplo, Navarra y el País Vasco, que gozan de privilegios fiscales. En cuarto, podemos hablar también de una asimetría sobrevenida, puesto que la existencia de partidos nacionalistas ha comportado, en las comunidades autónomas en que son mayoritarios, que hayan conseguido mayores competencias que las demás. Esta peculiaridad es la que ha llevado a la máxima asimetría que existe en nuestro Estado de las Autonomías, esto es, la causada por la aprobación del Estatuto de Cataluña, que a pesar de su rebaja, primero en las Cortes y, después, insuficientemente, en el Tribunal Constitucional, ha dado lugar a un Estado adosado al Estado español. En quinto lugar, el Senado no cumple con las funciones propias de los Estados federales, por lo que es absolutamente inoperante. Y, por último, las comunidades autónomas no han tenido pudor en incrementar cargos y entes que han hecho insoportable los gastos del Estado, en una época en que la situación económica se degrada. Así, han transformado la dualidad típica de los Estados federales en la duplicidad de órganos y funciones de un Estado derrochador.

Por consiguiente, aunque haya algún autor que sostiene que el Estado español es realmente federal, salvo en su nombre, creo que no es así, porque para que fuese un Estado federal pleno, y no parcialmente, como lo es ahora, es indispensable la reforma de la Constitución para suprimir esas anomalías y adelgazar el Estado de las Autonomías. El problema que se plantearía es si ese Estado federal clásico lo podrían admitir los nacionalistas vascos y catalanes, no siendo asimétrico, como ellos desean, lo cual es difícil sin una lealtad constitucional. La propuesta de Rubalcaba no la comparte el PP, quien absurdamente no desea ninguna reforma constitucional, mientras que los nacionalistas catalanes hablan de autodeterminación o de imitar a Puerto Rico, en una espiral de paranoia colectiva. En consecuencia, España se seguirá deslizando por un desfiladero que conduce al abismo, pues no hay futuro sin reformar lo antes posible la Constitución. En definitiva, ante la que se nos viene encima, que cada palo aguante su vela.

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