Iustel
Conforme a la solicitud de la parte recurrente el TS fija como doctrina legal que: “En los supuestos contemplados en el art. 49.3 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por RD 1471/1989, las Comunidades Autónomas sólo podrán autorizar el uso, la ocupación o la realización de obras en la zona de servidumbre de tránsito cuando el Servicio Periférico de Obras dé su conformidad a tal autorización; y deberá incluir en tal autorización, obligatoriamente, las observaciones, condiciones y requisitos impuestos por el indicado Servicio Periférico en relación con la zona de servidumbre de tránsito”.
Tribunal Supremo
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 22 de febrero de 2012
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 67/2011
Ponente Excmo. Sr. JESÚS ERNESTO PECES MORATE
En la Villa de Madrid, a veintidós de Febrero de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación en interés de la Ley, sostenido por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 26 de julio de 2010, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 44 de 2009, interpuesto por la Administración del Estado contra la resolución de la Dirección General de Puertos, Aeropuertos y Costas de la Consejería de Infraestructuras y Transportes de la Generalidad Valenciana, de fecha 7 de agosto de 2008, por la que se acordó autorizar el cambio de vallado metálico de 36,46 metros situado sobre un muro que invade la zona de servidumbre tránsito y afectada por la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.
En este recurso de casación en interés de la Ley ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por la Abogada de la Generalidad, y ha sido oído el Ministerio Fiscal.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 26 de julio de 2010, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 44 de 2009, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: “FALLAMOS: Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado contra la Resolución de 7 de agosto de 2008 del Director General de Puertos, Aeropuertos y Costas de la Conselleria de Infraestructuras y Transportes de la Generalitat Valenciana, dictada en expediente ZSP/076/08/01; sin hacer expresa condena de las costas procesales.”.
SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: “En cuanto a los dos siguientes motivos de impugnación formulados por la parte demandante, referidos a la competencia de la Administración del Estado para autorizar las obras en materia de tránsito, las mismas han sido resueltas por esta misma Sala, Sección 2.ª, en sentencia n.º 715/2008, de 9 de julio, la cual establece lo siguiente: " CUARTO.- El art. 49.1 del Reglamento de Costas dispone: "El Órgano competente de la Comunidad Autónoma que tramite las solicitudes de autorización a que se refiere el artículo anterior solicitará con carácter previo a su resolución, informe del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en cuanto a la delimitación del límite interior de la ribera del mar, línea de deslinde, mantenimiento de las servidumbres de tránsito y acceso al mar e incidencia de las construcciones y de las actividades que las mismas generan sobre la integridad del dominio público", su apartado 3.º dispone: "En caso de las obras, instalaciones o actividades objeto de la solicitud incidan además sobre terrenos sometidos a la servidumbre de tránsito, se dictará una resolución única por parte del Órgano competente de la Comunidad Autónoma, que deberá recoger preceptivamente las observaciones que a dichos efectos y en su caso, haya formulado el Servicio Periférico de Costas". Por su parte el art. 112 de la Ley de Costas señala "Corresponde también a la Administración del Estado emitir informe, con carácter preceptivo y vinculante, en los siguientes supuestos: A.- Planes y Normas de Ordenación Territorial Urbanística y su modificación o revisión en cuanto al cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y de las Normas que se dicten para su desarrollo y aplicación. B.- Planes y autorizaciones de vertidos industriales y contaminantes al mar desde tierra, a efectos del cumplimiento de la legislación estatal y de la ocupación del dominio público marítimo terrestre. C.- Proyecto de construcción de nuevos puertos y vías de transporte de competencia de las Comunidades Autónomas, ampliación de los existentes o de su zona de servicio y modificación de su configuración exterior, conforme a lo previsto en el art. 4. D.- Declaración de zonas de interés para cultivos marinos, concesiones y autorizaciones de acuerdo con la legislación específica." En el caso que nos ocupa estamos ante la concesión de una autorización para la realización de unas obras que no tienen cabida dentro de los diferentes apartados del art. 112 anteriormente trascrito de la ley de Costas, ya que no se trata de ningún Plan ni Norma de Ordenación Territorial, ni Planes de autorizaciones de vertidos, ni Proyectos de Construcción de nuevos Puertos y Vías de Transporte ni declaraciones de zonas de interés para cultivos marinos. Por ello se debe de aplicar el art. 49.3 del Reglamento de la Ley de Costas, que en ningún momento hace referencia al carácter vinculante del informe, precisamente porque la competencia, en este caso, corresponde a la Generalitat Valenciana y no a la Administración del Estado, debiendo recordar aquí que el art. 83 de la Ley 30/ 92 dispone que salvo indicación expresa en contrario los informes serán facultativos y no vinculantes. Aquí ya vemos que sí resulta preceptivo pero en ningún caso al no establecerlo la Norma se puede considerar que tenga la naturaleza de vinculante pues ello supondría, como se ha señalado, desnaturalizar la competencia que la Norma otorga a la Comunidad Valenciana. Cuestión distinta hubiera sido que no se solicitara el informe preceptivo del Servicio de Costas ya que dicha omisión sí que llevaría aparejada la anulación de la resolución. "Doctrina que, en aras de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, se acepta en esta sentencia.”.
TERCERO.- Notificada la referida sentencia a las partes, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, presentó ante esta Sala de Tribunal Supremo escrito de interposición de recurso de casación en interés de la Ley, en el que, después de exponer las razones por las que procedía dicho recurso y alegar los antecedentes que estimó oportunos, plantea que la sentencia impugnada es gravemente dañosa para el interés general, ya que las autorizaciones en la zona de servidumbre de tránsito corresponde otorgarlas a la Administración del Estado, por lo que el artículo 49 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, en la redacción dada por el Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre, dispone que, si bien, en el caso de obras, instalaciones o actividades que incidan, además, sobre terrenos sometidos a la servidumbre de tránsito, se dictará una resolución única por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, deberá ésta recoger preceptivamente las observaciones que, a dichos efectos, haya formulado el Servicio Periférico de Costas del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino al emitir el informe a que se refiere el apartado 1.º, a pesar de lo cual, la Sala de instancia, siguiendo su propio precedente, afirma que el artículo 49.3 del Reglamento de la Ley de Costas, “ en ningún momento hace referencia al carácter vinculante del informe, precisamente porque la competencia en este caso corresponde a la Generalidad Valenciana y no a la Administración del Estado “, con lo que viene a negar a la Administración del Estado una competencia que resulta constitucionalmente atribuida para la defensa del dominio público marítimo-terrestre, por lo que la sentencia recurrida es errónea, ya que la autorización que otorgue la Administración de la Comunidad Autónoma no puede desconocer el contenido del informe, emitido, a tales efectos, por la Administración General del Estado, que es la que, conforme a la interpretación dada por la sentencia del Tribunal Constitucional, ostenta competencias para autorizar obras y actividades en la servidumbre de tránsito, según lo establecido concordadamente en los artículos 110, c) de la Ley de Costas 22/1988, 48.1 y 51.4 del Reglamento de ésta, razón por la que las obras y autorizaciones afectantes a la servidumbre de tránsito y a la de protección, si bien se autorizarán por la Administración de la Comunidad Autónoma, ésta ha de seguir y respetar el contenido, observaciones y determinaciones del informe que ha de recabar del Servicio Periférico de Costas del Ministerio correspondiente de la Administración General del Estado, y, en consecuencia, dicho informe es vinculante para la referida Administración de la Comunidad Autónoma, en contra de lo declarado por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, razón por la que terminó con la súplica de que se estime el recurso de casación en interés de la Ley y se fije la siguiente doctrina legal: “ En los supuestos contemplados en el artículo 49.3 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, las Comunidades Autónomas sólo podrán autorizar el uso, la ocupación o la realización de obras en la zona de servidumbre de tránsito cuando el Servicio Periférico de Obras (sic) de su conformidad a tal autorización; y deberá incluir en tal autorización, obligatoriamente, las observaciones, condiciones y requisitos impuestos por el indicado Servicio Periférico de Obras (sic) en relación con la zona de servidumbre de tránsito “, adjuntando testimonio de la sentencia recurrida y certificación acreditativa de la fecha de su notificación a la Abogacía del Estado.
CUARTO.- Mediante providencia, de 23 de febrero de 2011, se tuvo por presentado recurso de casación en interés de la Ley por el Abogado del Estado y se mandó recabar las actuaciones del Tribunal de instancia para que, a su vez, emplazase a cuantos hubiesen sido parte en el proceso ante ella sustanciado, lo que se recordó con fecha 8 de junio de 2011, y, recibidas las actuaciones, se personó, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por la Abogada de la Generalidad, por lo que, con fecha 4 de octubre de 2011, se le dió traslado por copia del escrito de interposición del recurso para que, en el plazo de treinta días, formulase las alegaciones que tuviera por conveniente, lo que efectuó con fecha 22 de noviembre de 2011, aduciendo que el Abogado del Estado saca de contexto la declaración de la sentencia recurrida, por lo que parte de una premisa falsa, llegando por ello a una conclusión errónea, ya que, en contra de la tesis que mantiene, el informe que debe emitir la Administración del Estado, conforme a lo establecido por el artículo 49 del Reglamento de Costas, no es vinculante, pues no se le confiere tal carácter y su ausencia no paraliza el expediente en cuestión, razón por la que, conforme a lo establecido en el artículo 83 de la Ley 30/1992, el informe es facultativo y no vinculante, sin que la doctrina declarada por la Sala de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, y por ello el Abogado del Estado no acierta a concretar la razón de esta afirmación puramente retórica, puesto que, si bien la competencia en materia de servidumbre de tránsito corresponde a la Administración del Estado, en los casos en que resulten afectadas por obras o actividades ambas servidumbres, la de protección y la de tránsito, la competencia para otorgar la correspondiente autorización de las obras o de los usos pertenece a la Administración de la Comunidad Autónoma, quien debe recabar informe a la Administración del Estado, sin que precepto legal alguno establezca el carácter vinculante de dicho informe, de manera que, de acceder a la pretensión del Abogado del Estado, se alteraría el contenido de lo dispuesto en el artículo 49 del Reglamento de la Ley de Costas, pues la resolución que corresponde dictar a la Administración de la Comunidad Autónoma sólo debe recoger las observaciones relativas a las competencias estatales, y así terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación en interés de la Ley deducido por el Abogado del Estado y se confirme la sentencia recurrida.
QUINTO.- Recabado el informe del Ministerio Fiscal, éste lo emitió con fecha 14 de diciembre de 2011, en el que considera que el Abogado del Estado no ha acreditado que la sentencia recurrida cause grave daño al interés general, pues no ha alegado que existan otros supuestos análogos pendientes, pero, de considerar la Sala que concurre ese grave daño al interés general, se debe entender que concurre el requisito del carácter erróneo de la doctrina sentada por la sentencia recurrida, ya que el artículo 49.2 del Reglamento de la Ley de Costas dispone que la Comunidad Autónoma deberá recoger preceptivamente las observaciones que haya formulado el Servicio Periférico de Costas, pues, aun cuando la autorización se otorgue por la Administración de la Comunidad Autónoma, ésta deberá recoger el contenido del mencionado informe en cuanto incida sobre la servidumbre de tránsito, sujeta, respecto a usos en ella, a la Administración competente, que no es otra que la Administración del Estado, y, en consecuencia, es errónea la afirmación de la sentencia recurrida en relación con el carácter no vinculante del informe de la Administración del Estado respecto de la servidumbre de tránsito, por lo que el recurso de casación en interés de la Ley debe estimarse debido al carácter erróneo de la doctrina sentada por la sentencia recurrida.
SEXTO.- Evacuado el dictamen por el Ministerio Fiscal, por diligencia de ordenación, de fecha 20 de diciembre de 2011, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 8 de febrero de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Sostiene, en definitiva, el Abogado del Estado en este recurso de casación en interés de la Ley que la doctrina declarada por la Sala de instancia acerca del carácter no vinculante del informe, que debe emitir la Administración del Estado según lo dispuesto en el artículo 49.3 del Reglamento de la Ley de Costas, es gravemente dañosa para el interés general y errónea por cuanto desconoce la competencia exclusiva sobre la servidumbre de tránsito que ostenta dicha Administración del Estado y, por consiguiente, solicita que esta Sala del Tribunal Supremo fije como doctrina legal que: “ En los supuestos contemplados en el artículo 49.3 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, las Comunidades Autónomas sólo podrán autorizar el uso, la ocupación o la realización de obras en la zona de servidumbre de tránsito cuando el Servicio Periférico de Obras (sic) de su conformidad a tal autorización; y deberá incluir en tal autorización, obligatoriamente, las observaciones, condiciones y requisitos impuestos por el indicado Servicio Periférico de Obras (sic) en relación con la zona de servidumbre de tránsito.”.
SEGUNDO.- El recurso de casación sostenido por el Abogado del Estado debe prosperar porque la tesis mantenida por el Tribunal a quo en la sentencia recurrida, al privar de carácter vinculante al informe que sobre la servidumbre de tránsito debe emitir la Administración del Estado conforme a lo establecido en el artículo 49.3 del Reglamento de la Ley de Costas, es gravemente dañosa para el interés general y, además, errónea.
Ni la Sala sentenciadora ni la Administración autonómica, comparecida como recurrida, discuten la exclusiva competencia que la Administración del Estado ostenta sobre la servidumbre de tránsito, conforme a lo establecido en los artículos 110. c) de la Ley de Costas 22/1988, y 51.4 de su Reglamento y la doctrina constitucional recogida en la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, pero sostienen que, al contemplar el artículo 49.3 del Reglamento citado la competencia de la Administración de la Comunidad Autónoma para autorizar obras, instalaciones o actividades sobre terrenos sometidos a las servidumbres de protección y de tránsito, el informe que preceptivamente debe emitir la Administración del Estado en relación con la servidumbre de tránsito no tiene carácter vinculante por no haberle conferido dicho carácter el artículo 112 de la Ley de Costas y disponer el artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que “ salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes “.
Esta tesis de la Sala sentenciadora, que repite la sostenida por la Sección Segunda de esa misma Sala en sentencia de fecha 8 de julio de 2008, es dañosa para el interés general al desconocer la competencia de la Administración del Estado sobre la servidumbre de tránsito, cuya finalidad no es otra que la defensa del uso general del dominio público marítimo-terrestre, que a la titular de ese dominio corresponde hacer efectiva ( artículos 27 y 110.c de la Ley de Costas ), y es errónea porque, aun cuando el informe no esté entre los contemplados en el artículo 112 de la Ley de Costas, con toda claridad el artículo 49.3 del Reglamento de la Ley de Costas impone a la Administración de la Comunidad Autónoma recoger preceptivamente las observaciones que a dichos efectos haya formulado el Servicio Periférico de Costas del Ministerio, razón por la que tal informe, en contra del parecer de la Sala de instancia y según lo establecido por el artículo 83.1 de la citada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es vinculante, de manera que procede fijar como doctrina legal la que solicita el Abogado del Estado, sin que ello afecte a la situación jurídica derivada de la sentencia recurrida, como dispone el apartado 7 del artículo 100 de la Ley de esta Jurisdicción.
TERCERO.- La estimación del recurso de casación en interés de la Ley comporta que no formulemos expresa condena al pago de las costas procesales causadas, en virtud de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Vistos los preceptos citados y el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
FALLAMOS
Que debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación en interés de la Ley sostenido por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 26 de julio de 2010, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 44 de 2009, y, con respeto de la situación jurídica particular derivada de dicha sentencia, declaramos que la misma es gravemente dañosa para el interés general y errónea, al mismo tiempo que fijamos como doctrina legal la siguiente: “ En los supuestos contemplados por el artículo 49.3 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, las Comunidades Autonómicas sólo podrán autorizar el uso, la ocupación o la realización de obras en la zona de servidumbre de tránsito cuando el Servicio Periférico de Costas del Ministerio otorgue su conformidad a esa autorización, la que deberá recoger preceptivamente las observaciones que, a dichos efectos, haya formulado el indicado Servicio Periférico de Costas “, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, cuya parte dispositiva se publicará en el Boletín Oficial del Estado, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
