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  • EDICIÓN DE 11/05/2012
 
 

El Derecho de la Unión sobre la libertad de establecimiento y de prestación de servicios no admite que un operador económico esté obligado a desembolsar un capital social de 10 millones de euros para ser autorizado a la recaudación de los ingresos fiscales locales

11/05/2012
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La disposición italiana va más allá del objetivo de protección de la administración pública ante un eventual incumplimiento de la recaudación de ingresos locales por parte de los concesionarios.

La normativa italiana relativa a la reorganización de la fiscalidad local 1 autoriza a las provincias y a los ayuntamientos a gestionar mediante reglamentos sus propios ingresos, incluidos los fiscales. De este modo, las entidades locales pueden optar por encargar a terceros operadores la verificación y la recaudación de los tributos y de todos los ingresos locales. En ese caso, las actividades de verificación y recaudación se atribuyen mediante concesiones que se deben ajustar a lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea sobre la adjudicación de la gestión de los servicios públicos locales.

Los concesionarios perciben anticipadamente los ingresos fiscales objeto de las concesiones y, tras retener una “comisión de percepción”, al término de un trimestre, revierten los tributos a la administración pública. De este modo, el beneficio de los concesionarios procede también de las operaciones financieras realizadas sobre los fondos que se encuentran en sus manos.

En este contexto, la normativa italiana 2 establece que las sociedades privadas que tienen la intención de llevar a cabo las citadas actividades deben inscribirse en un registro de personas privadas habilitadas a llevar a cabo las actividades de liquidación y recaudación de los tributos. Éstas deben disponer de un capital social de 10 millones de euros totalmente desembolsado, aunque las sociedades en las que el Estado posee una participación mayoritaria no están sujetas a dicho requisito. Es nula la adjudicación de los mencionados servicios a los operadores que no cumplen ese requisito financiero. Además, los operadores no pueden recibir nuevos contratos ni participar en licitaciones abiertas a dicho fin mientras no hayan adaptado su capital social. 3

El Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia debe resolver varios litigios entre sociedades privadas y municipios de la región. En efecto, las empresas privadas en cuestión presentaron ofertas para la adjudicación de concesiones, pero fueron excluidas de los procedimientos por no disponer de un capital de 10 millones de euros totalmente desembolsado.

El órgano jurisdiccional italiano interroga al Tribunal de Justicia acerca de la compatibilidad de la normativa italiana con el Derecho de la Unión Europea y, en particular, con las normas sobre la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento.

En su sentencia de hoy, el Tribunal de Justicia responde que la normativa italiana constituye una restricción a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios, en la medida en que incluye un requisito de capital social mínimo y obliga a los operadores privados que desean llevar a cabo las citadas actividades de liquidación y recaudación a constituirse en persona jurídica y a disponer de un capital social de 10 millones de euros totalmente desembolsado. En consecuencia, esa disposición dificulta o hace menos interesantes la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.

A continuación, el Tribunal de Justicia comprueba si una restricción de ese tipo puede justificarse por razones imperiosas de interés general.

El único motivo de justificación evocado ante el Tribunal de Justicia es la necesidad de proteger a la administración pública de una eventual inejecución de la sociedad concesionaria respecto del importe global elevado de los contratos de los que es titular. En la práctica, los concesionarios, al percibir anticipadamente los ingresos fiscales, tienen y manejan millones de euros que deben revertir a la administración pública.

El Tribunal de Justicia no excluye que ese objetivo pueda constituir una razón imperiosa de interés general -y no un motivo de naturaleza puramente económica. No obstante, recuerda que la justificación de una restricción a las libertades fundamentales supone que la medida en cuestión sea adecuada para realizar el objetivo legítimo que persigue y que no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo. Pues bien, según el órgano jurisdiccional remitente, otras disposiciones pueden proteger adecuadamente a la administración pública: la prueba, por parte del operador interesado, de su capacidad técnica y financiera, de su fiabilidad y de su solvencia, o, incluso, la aplicación de umbrales mínimos de capital social que varíen en función del valor de los contratos de los que el concesionario es efectivamente titular.

En consecuencia, el Tribunal de Justicia declara que, dado que la disposición italiana va más allá del objetivo de protección de la administración pública ante el incumplimiento de los concesionarios, comporta restricciones desproporcionadas y, por tanto, no justificadas a las libertades fundamentales.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda) de 10 de mayo de 2012

“Artículos 3 CE, 10 CE, 43 CE, 49 CE y 81 CE - Libertad de establecimiento - Libre prestación de servicios - Directiva 2006/123/CE - Artículos 15 y 16 - Concesión de servicios de liquidación, verificación y recaudación de impuestos u otros ingresos de las administraciones locales - Legislación nacional - Capital social mínimo - Obligación”

En los asuntos acumulados C357/10 a C359/10, que tienen por objeto sendas peticiones de decisión prejudicial planteadas con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italia), mediante resoluciones de 20 de octubre de 2009, recibidas en el Tribunal de Justicia el 19 de julio de 2010, en el procedimiento entre Duomo Gpa Srl (C357/10), Gestione Servizi Pubblici Srl (C358/10), Irtel Srl (C359/10) y Comune di Baranzate (C357/10 y C358/10), Comune di Venegono Inferiore (C359/10), en los que participa: Agenzia Italiana per le Pubbliche Amministrazioni SpA (AIPA),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),integrado por el Sr. J.N. Cunha Rodrigues, Presidente de Sala, los Sres. U. Lõhmus, A. Rosas, A. Ó Caoimh (Ponente) y A. Arabadjiev, Jueces; Abogado General: Sr. P. Cruz Villalón; Secretario: Sr. A. Calot Escobar; habiendo considerado los escritos obrantes en autos; consideradas las observaciones presentadas:

- en nombre del Comune di Baranzate, por el Sr. A. Soncini, avvocato;

- en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. G. De Bellis, avvocato dello Stato;

- en nombre del Gobierno neerlandés, por la Sra. C.M. Wissels y el Sr. Y. de Vries, en calidad de agentes;

- en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. C. Zadra, e I.V. Rogalski y por la Sra. S. La Pergola, en calidad de agentes; oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de noviembre de 2011; dicta la siguiente

Sentencia

1 Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los artículos 3 CE, 10 CE, 43 CE, 49 CE y 81 CE y de los artículos 15 y 16 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO L 376, p. 36; en lo sucesivo, “Directiva de servicios”).

2 Dichas peticiones se presentaron en el marco de sendos litigios entre, respectivamente, Duomo Gpa Srl (en lo sucesivo, “Duomo”) y Gestione Servizi Pubblici Srl (en lo sucesivo, “GSP”) y el Comune di Baranzate, así como entre Irtel Srl (en lo sucesivo, “Irtel”) y el Comune di Venegono Inferiore, que tienen por objeto la exclusión de estas últimas de procedimientos de licitación, litigios en los que participa la Agenzia Italiana per le Pubbliche Amministrazioni SpA (AIPA).

Marco jurídico

Normativa de la Unión

3 Con arreglo al artículo 1, apartado 1, de la Directiva de servicios, ésta establece las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios.

4 Según el artículo 3, apartado 3, de dicha Directiva, los Estados miembros aplicarán lo dispuesto en ésta de acuerdo con las normas del Tratado por las que se rigen el derecho de establecimiento y la libre circulación de servicios.

5 El artículo 15 de la Directiva de servicios figura en el capítulo III de ésta, titulado “Libertad de establecimiento de los prestadores”.

6 El artículo 16 de dicha Directiva figura en el capítulo IV de ésta, titulado “Libre prestación de servicios”.

7 Conforme a los artículos 44 y 45 de la Directiva de servicios, ésta entró en vigor el 28 de diciembre de 2006 y los Estados miembros debían transponerla a más tardar el 28 de diciembre de 2009.

Normativa nacional

8 El título III del Decreto Legislativo n.º 446, por el que se instituye el impuesto regional sobre las actividades de produción, la revisión de los tramos, de los tipos y de las deducciones del impuesto sobre la renta de las personas físicas y un recargo regional a dicho impuesto, y se reorganiza la normativa de la fiscalidad local (Decreto Legislativo n.º 446 - Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali, de 15 de diciembre de 1997) (suplemento ordinario a la GURI n.º 252, serie general n.º 298, de 23 de diciembre de 1997) trata de la reorganización de la normativa de la fiscalidad local.

9 El artículo 52 de dicho Decreto Legislativo establece:

“1. Las provincias y los municipios podrán regular mediante reglamento sus propios ingresos, incluidos los tributarios, excepto en lo que atañe a la determinación y definición de los hechos imponibles, de los sujetos pasivos y del tipo máximo de cada tributo, de conformidad con las exigencias de simplificación de las obligaciones de los contribuyentes. En lo no previsto por el reglamento, se aplicarán las disposiciones legales vigentes.

[...]

5. Por lo que respecta a la verificación y recaudación de los tributos y del resto de ingresos, los reglamentos se atendrán a los siguientes requisitos:

[...]

b) cuando se decida confiar a terceros, incluso por separado, la verificación y la recaudación de los tributos y de todos los ingresos, se confiarán las actividades afines, de conformidad con la normativa de la Unión Europea y de los procedimientos en vigor en materia de atribución de la gestión de los servicios públicos locales:

1) a las personas inscritas en el registro al que se refiere el artículo 53, apartado 1;

2) a los operadores de los Estados miembros establecidos en un país de la Unión Europea y que ejerzan dichas actividades; dichos operadores deberán presentar un certificado expedido por la autoridad competente de su Estado de establecimiento en el que se acredite que cumplen requisitos equivalentes a los establecidos por la normativa italiana en ese sector;

3) a las sociedades de capital enteramente público [...]”

10 El artículo 32, apartado 7 bis, del Decretoley n.º 185, de 29 de noviembre de 2008, por el que se establecen disposiciones urgentes de ayuda a las familias, al trabajo, al empleo y a las empresas, y por el que se pretende reorientar el marco estratégico nacional hacia una función anticrisis (suplemento ordinario n.º 263 a la GURI n.º 280, de 29 de noviembre de 2008), introducido por la Ley n.º 2, de 28 de enero de 2009, por la que se convalida, con modificaciones, el Decretoley n.º 185 (suplemento ordinario n.º 14 a la GURI n.º 22, de 28 de enero de 2009), modificado a continuación por la Ley n.º 14, de 27 de febrero de 2009 (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n.º 49, de 28 de febrero de 2009; en lo sucesivo, “disposición controvertida en el litigio principal”) es del siguiente tenor:

“A efectos del artículo 53, apartado 3, del Decreto Legislativo n.º 446, de 15 de diciembre de 1997, con sus modificaciones posteriores, las sociedades deberán poseer un capital social mínimo de diez millones de euros desembolsados en su totalidad para inscribirse en el correspondiente Registro de empresas privadas habilitadas para efectuar actividades de liquidación y recaudación de los tributos y otros ingresos de provincias y municipios. Las sociedades en las que el Estado posea una participación mayoritaria quedan excluidas del límite establecido en el párrafo anterior. Será nula la adjudicación de servicios de liquidación y recaudación de tributos y otros ingresos de las entidades locales a empresas que no cumplan el requisito económico mencionado. Las empresas inscritas en el citado Registro deberán adaptar su capital social al límite mínimo establecido. En cualquier caso, hasta que no efectúen la mencionada adaptación no podrán obtener ninguna adjudicación ni participar en licitaciones que tengan dicho objeto.”

Litigios principales y cuestiones prejudiciales

11 Los asuntos C357/10 y C358/10 traen causa de un procedimiento de licitación convocado por el Ayuntamiento de Baranzate, en febrero de 2009, para la adjudicación al operador que presentara la oferta económicamente más ventajosa de la concesión de los servicios de gestión, verificación y recaudación de determinados tributos locales durante un período de cinco años comprendido entre el 1 de mayo de 2009 y el 30 de abril de 2014. El valor de los servicios para la totalidad del período considerado se estimaba en 57.000 euros sin IVA.

12 Seis empresas privadas, todas establecidas en Italia, entre ellas Duomo, GSP y AIPA, presentaron ofertas. Los días 1 y 3 de abril de 2009, el Ayuntamiento de Baranzate comunicó a Duomo y a GSP que la comisión de adjudicación les había excluido del procedimiento por no cumplir el requisito previsto en la disposición controvertida en el litigio principal, que había elevado a 10 millones de euros el importe mínimo de capital totalmente desembolsado necesario para poder llevar a cabo actividades de verificación y recaudación de tributos y otros ingresos de las entidades locales. A continuación se adjudicó la concesión a AIPA.

13 Los antecedentes del asunto C359/10 se remontan a una licitación convocada el 22 de enero de 2009 por el Ayuntamiento de Venegono Inferiore, para la adjudicación al operador que presentara el precio más bajo sobre la base de la comisión menos elevada de la concesión de los servicios de verificación y recaudación ordinaria y forzosa del impuesto municipal sobre la publicidad y de los derechos sobre los carteles públicos durante un período de cuatro años comprendido entre el 23 de febrero de 2009 y el 31 de diciembre de 2012. El valor de los servicios para la totalidad del período se estimaba en aproximadamente 49.000 euros sin IVA.

14 Cinco empresas presentaron ofertas, entre ellas Irtel y AIPA, que figuraban respectivamente en los puestos primero y segundo de la clasificación provisional. Mediante resolución de 9 de marzo de 2009, el organismo adjudicador excluyo a Irtel del procedimiento de adjudicación por incumplir los requisitos de la disposición controvertida en los asuntos principales. A continuación, se adjudicó el contrato en cuestión a AIPA.

15 Duomo, GSP e Irtel interpusieron sendos recursos contra las decisiones de exclusión de los procedimientos de adjudicación controvertidos en los asuntos principales. En el litigio que dio origen al asunto C357/10, Duomo alega la infracción de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO L 134, p. 114), y la vulneración de los principios de igualdad de trato y de competencia debido a que las sociedades en las que el Estado posea una participación mayoritaria podían acogerse a un régimen más favorable.

16 En los litigios de los asuntos C358/10 y C359/10, GSP e Irtel sostienen que la disposición controvertida en los asuntos principales es incompatible con los artículos 3 CE, 10 CE, 43 CE, 49 CE, 81 CE, 82 CE, 86 CE y 90 CE, y con los principios de necesidad, racionalidad y proporcionalidad que se desprenden de los artículos 15 y 16 de la Directiva de servicios. En su opinión, la normativa nacional es contraria al Derecho de la Unión, ya que introduce un requisito desproporcionado respecto del objetivo que la normativa nacional pretende perseguir y supone una discriminación en favor de las sociedades en las que el Estado posea una participación mayoritaria en la medida en que no les afecta el nuevo umbral de capital.

17 En esas circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales, redactadas en términos idénticos en los tres asuntos principales:

“1) ¿Son contrarias a la correcta aplicación de los artículos 15 y 16 de la Directiva [de servicios] las disposiciones nacionales del artículo 32, apartado 7 bis, del Decretoley n.º 185, de 29 de noviembre de 2008, introducido por la Ley de convalidación n.º 2, de 28 de enero de 2009, modificado con posterioridad por la Ley n.º 14, de 27 de febrero de 2009, que establecen, salvo para las sociedades en las que el Estado posea una participación mayoritaria:

- la nulidad de la adjudicación del servicio de liquidación, verificación y recaudación de tributos y otros ingresos de las entidades locales a empresas que no reúnan el requisito económico de un capital social mínimo de [10] millones de euros totalmente desembolsado;

- la obligación de las empresas inscritas en el correspondiente Registro de empresas privadas habilitadas para realizar actividades de liquidación, verificación y recaudación de tributos y otros ingresos de las entidades locales con arreglo al artículo 53, apartado 3, del Decreto legislativo n.º 446, de 15 de diciembre de 1997, con sus modificaciones posteriores, de adecuar su capital social al nivel mínimo mencionado;

- la prohibición de que se les adjudiquen o de participar en licitaciones para la adjudicación de los servicios de liquidación, verificación y recaudación de tributos y otros ingresos de las entidades locales hasta que cumplan la citada obligación de adecuar su capital social?

2) ¿Son contrarias a la correcta aplicación de los artículos 3 [CE], 10 [CE], 43 [CE], 49 [CE] y 81 [CE] las disposiciones nacionales del artículo 32, apartado 7 bis, del Decretoley n.º 185, de 29 de noviembre de 2008, introducido por la Ley de convalidación n.º 2, de 28 de enero de 2009, modificado con posterioridad por la Ley n.º 14, de 27 de febrero de 2009, que establecen, salvo para las sociedades en las que el Estado posea una participación mayoritaria:

- la nulidad de la adjudicación del servicio de liquidación, verificación y recaudación de tributos y otros ingresos de las entidades locales a empresas que no reúnan el requisito económico de un capital social mínimo de [10] millones de euros totalmente desembolsado;

- la obligación de las empresas inscritas en el correspondiente Registro de empresas privadas habilitadas para realizar actividades de liquidación, verificación y recaudación de tributos y otros ingresos de las entidades locales con arreglo al artículo 53, apartado 3, del Decreto legislativo n.º 446, de 15 de diciembre de 1997, con sus modificaciones posteriores, de adecuar su capital social al nivel mínimo mencionado;

- la prohibición de que se les adjudiquen o de participar en licitaciones para la adjudicación de los servicios de liquidación, verificación y recaudación de tributos y otros ingresos de las entidades locales hasta que cumplan la citada obligación de adecuar su capital social?”

Sobre las cuestiones prejudiciales

Observaciones preliminares

18 Como se desprende en particular de los apartados 11 a 14 de la presente sentencia, los hechos que originaron los litigios principales ocurrieron antes del 28 de diciembre de 2009, fecha límite para la transposición de la Directiva de servicios, de conformidad con el artículo 44, apartado 1, de ésta.

19 Por tanto, aun suponiendo que deba considerarse que dicha Directiva efectúa una armonización completa en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tal circunstancia no impide la pertinencia del Derecho primario para el período anterior al plazo de transposición de la citada Directiva (véanse, en particular, las sentencias de 5 de abril de 1979, Ratti, 148/78, Rec. p. 1629, apartados 36 y 42 a 44, y de 11 de mayo de 1999, Monsees, C350/97, Rec. p. I2921, apartado 27).

20 En dichas circunstancias, procede, en los presentes asuntos, abordar en primer lugar la segunda cuestión planteada, que tiene por objeto la interpretación del Derecho primario respecto de hechos como los que dieron lugar a dichos litigios.

Sobre la segunda cuestión

21 Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende, en esencia, que se dilucide si los artículos 3 CE, 10 CE, 43 CE, 49 CE y 81 CE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional como la controvertida en los asuntos principales, que establece:

- la obligación para los operadores económicos, salvo para las sociedades en las que el Estado posea una participación mayoritaria, de adaptar, en su caso, a 10 millones de euros el importe mínimo de capital totalmente desembolsado para ser autorizados a llevar a cabo actividades de liquidación, verificación y recaudación de tributos y otros ingresos de las entidades locales;

- la nulidad de la adjudicación de dichos servicios a operadores que no cumplen el requisito de capital social mínimo, y

- la prohibición de obtener nuevas adjudicaciones o de participar en licitaciones abiertas para la adjudicación de dichos servicios mientras no hayan cumplido la obligación de adaptar su capital social.

22 En la medida en que la segunda cuestión, como se reformula en el apartado anterior, tiene como objeto la interpretación de los artículos 3 CE, 10 CE y 81 CE, procede recordar que la necesidad de llegar a una interpretación del Derecho de la Unión eficaz para el juez nacional exige que éste defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los supuestos de hecho en los que se basan tales cuestiones. Estas exigencias son especialmente pertinentes en el ámbito de la competencia, que se caracteriza por unas situaciones de hecho y de Derecho complejas (véase, en particular, la sentencia de 11 de marzo de 2010, Attanasio Group, C384/08, Rec. p. I2055, apartado 32 y jurisprudencia citada).

23 Pues bien, en el caso de autos, las resoluciones de remisión no proporcionan los elementos de hecho y de Derecho que permitan al Tribunal de Justicia determinar las condiciones en las que una disposición como la controvertida en el litigio principal pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación de dichos artículos. En particular, las citadas resoluciones no proporcionan ninguna explicación acerca de la relación que establecen entre dichos artículos y los litigios principales o el objeto de éstos.

24 En estas circunstancias, la segunda cuestión planteada debe declararse inadmisible en la medida en que tiene por objeto la interpretación de los artículos 3 CE, 10 CE y 81 CE.

25 Por lo que se refiere a la interpretación de los artículos 43 CE y 49 CE, de los autos se desprende que todos los elementos de los litigios principales se circunscriben al interior de un único Estado miembro. En tales circunstancias, procede verificar si el Tribunal de Justicia es competente en los presentes asuntos para pronunciarse acerca de estas últimas disposiciones (véanse, por analogía, las sentencias de 31 de enero de 2008, Centro Europa 7, C380/05, Rec. p. I349, apartado 64, y de 22 de diciembre de 2010, Omalet, C245/09, Rec. p. I0000, apartados 9 y 10).

26 En efecto, una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que es, según su tenor, indistintamente aplicable a los operadores italianos y a los operadores de los demás Estados miembros, sólo puede, por lo general, estar comprendida en el ámbito de aplicación de las disposiciones relativas a las libertades fundamentales establecidas en el Tratado en la medida en que se aplica a supuestos que guardan relación con los intercambios entre los Estados miembros (véanse las sentencias de 5 de diciembre de 2000, Guimont, C448/98, Rec. p. I10663, apartado 21; de 11 de septiembre de 2003, Anomar y otros, C6/01, Rec. p. I8621, apartado 39 y jurisprudencia citada; Centro Europa 7, antes citada, apartado 65, y de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez, C570/07 y C571/07, Rec. p. I4629, apartado 40).

27 No obstante, como se desprende en particular de las observaciones escritas de la Comisión Europea, no puede excluirse de modo alguno que en el presente asunto existan empresas establecidas en Estados miembros distintos de la República Italiana que estén o hayan estado interesados en llevar a cabo, en este último Estado miembro, actividades como las que constituyen el objeto de las adjudicaciones controvertidas en el litigio principal.

28 Por otra parte, la interpretación de los artículos 43 CE y 49 CE que solicita el órgano jurisdiccional remitente puede serle útil en el caso de que el Derecho nacional imponga que el operador italiano goce de los mismos derechos que los operadores de otros Estados miembros derivan del Derecho de la Unión en la misma situación (véanse, por analogía, las citadas sentencias Centro Europa 7, apartado 69 y jurisprudencia citada, y Blanco Pérez y Chao Gómez, apartado 39). A este respecto, procede señalar que en las resoluciones de remisión el órgano jurisdiccional nacional motivó su resolución en la que considera necesario plantear las cuestiones prejudiciales indicando que la conformidad a Derecho de la normativa controvertida en los asuntos principales depende en particular de la interpretación que el Tribunal de Justicia dé a los artículos 43 CE y 49 CE.

29 En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre la interpretación de esas últimas disposiciones.

30 Por lo que atañe a la delimitación de los respectivos ámbitos de aplicación de los principios de libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento, procede determinar si el operador económico está o no establecido en el Estado miembro en el que ofrece el servicio en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gebhard, C55/94, Rec. p. I4165, apartado 22). Cuando está establecido en el Estado miembro en el que ofrece el servicio, está comprendido dentro del ámbito de aplicación del principio de libertad de establecimiento, tal como se define en el artículo 43 CE. En cambio, cuando el operador económico no se halla establecido en dicho Estado miembro de destino, es un prestador transfronterizo comprendido dentro del ámbito de aplicación del principio de libre prestación de servicios previsto en el artículo 49 CE (véase la sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/Portugal, C171/02, Rec. p. I5645, apartado 24).

31 En este contexto, el concepto de establecimiento implica que el operador ofrezca sus servicios de manera estable y continua a partir de un establecimiento en el Estado miembro de destino. Por el contrario, son “prestaciones de servicios” en el sentido del artículo 49 CE todas las prestaciones que no se ofrezcan de una manera estable y continua, a partir de un establecimiento en el Estado miembro de destino (véase la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, apartado 25, y jurisprudencia citada).

32 De la jurisprudencia se desprende también que ninguna disposición del Tratado CE permite determinar, de manera abstracta, la duración o la frecuencia a partir de la cual la prestación de un servicio o de un determinado tipo de servicio no puede considerarse ya una prestación de servicios, de modo que el concepto de “servicios” en el sentido del Tratado puede cubrir servicios de naturaleza muy distinta, incluidos servicios cuya prestación se extiende a un período prolongado, incluso durante varios años (véanse las sentencias de 11 de diciembre de 2003, Schnitzer, C215/01, Rec. p. I14847, apartados 30 y 31; Comisión/Portugal, antes citada, apartado 26; de 16 de julio de 2009, von ChamierGlisczinski, C208/07, Rec. p. I6095, apartado 74, y de 26 de octubre de 2010, Schmelz, C97/09, Rec. p. I0000, apartado 42).

33 De las consideraciones anteriores se desprende que una disposición como la controvertida en los asuntos principales puede, en principio, estar incluida en el ámbito de aplicación tanto del artículo 43 CE como del 49 CE. Distinto sería si, como sugiere la Comisión, en la práctica, la recaudación de los tributos locales no pudiera realizarse sin recurrir a un establecimiento en el territorio nacional del Estado miembro de destino. En la medida de lo necesario, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si tal es el caso.

34 En tales circunstancias, procede examinar a la luz de los artículos 43 CE y 49 CE, si los requisitos que derivan, explícita o implícitamente, de una disposición como la controvertida en los asuntos principales constituyen restricciones a la libertad de establecimiento y/o a la libre prestación de servicios.

35 A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que el artículo 43 CE se opone a cualquier medida nacional que, aun cuando sea aplicable sin distinción por razón de nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales de la Unión, de la libertad de establecimiento garantizada por el Tratado, y que tales efectos restrictivos pueden producirse cuando una normativa nacional pueda disuadir a una empresa de crear entidades subordinadas a ella, como un establecimiento permanente, en otros Estados miembros y de ejercer su actividad por medio de esas entidades (véanse, en particular, las sentencias Attanasio Group, antes citada, apartados 43 y 44 y jurisprudencia citada, y de 13 de octubre de 2011, DHL International, C148/10, Rec. p. I0000, apartado 60).

36 Según jurisprudencia reiterada, el artículo 49 CE no sólo exige eliminar toda discriminación en perjuicio del prestador de servicios establecido en otro Estado miembro por razón de su nacionalidad, sino también suprimir cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos (véanse, en particular, las sentencias de 25 de julio de 1991, Säger, C76/90, Rec. p. I4221, apartado 12, y de 4 de octubre de 2011, Football Association Premier League y otros, C403/08 y C429/08, Rec. p. I0000, apartado 85). Desde este punto de vista, el Tribunal de Justicia ya ha tenido además ocasión de declarar que el artículo 49 CE se opone a la aplicación de toda normativa nacional que dificulte más la prestación de servicios entre Estados miembros que la puramente interna en un Estado miembro (véanse, en particular, las sentencias de 5 de octubre de 1994, Comisión/Francia, C381/93, Rec. p. I5145, apartado 17, y de 13 de diciembre de 2007, United PanEurope Communications Belgium y otros, C250/06, Rec. p. I11135, apartado 30 y jurisprudencia citada).

37 En el presente asunto, según el órgano jurisdiccional remitente, de conformidad con la disposición controvertida en el litigio principal, los operadores económicos establecidos en Estados miembros distintos de la República Italiana están obligados, al igual que los operadores privados establecidos en Italia, para continuar las actividades de liquidación, verificación y recaudación de determinados ingresos de las entidades locales italianas, a disponer de un importe mínimo de capital social totalmente desembolsado de 10 millones de euros, adaptando si fuera necesario su capital a dicho umbral para evitar que se consideren nulas las concesiones que eventualmente se les hubieran ya adjudicado.

38 Dicha obligación constituye una restricción a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios. En efecto, por un lado, supone un requisito de capital social mínimo (véanse en particular, por analogía, las sentencias Comisión/Portugal, antes citada, apartados 53 y 54, y de 26 de enero de 2006, Comisión/España, C514/03, Rec. p. I963, apartado 36) y, por otro lado, como señala el Gobierno neerlandés, obliga a los operadores privados que desean continuar las actividades de que trata el asunto principal a constituirse en persona jurídica (véanse, por analogía, las sentencias antes citadas Comisión/Portugal, apartados 41 y 42, y Comisión/España, apartado 31). Por tanto, una disposición como la controvertida en los asuntos principales obstaculiza o hace menos interesante, en el sentido de la jurisprudencia expuesta en los apartados 35 y 36 de la presente sentencia, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios que consagran respectivamente los artículos 43 CE y 49 CE.

39 En dichas circunstancias, procede examinar en qué medida la disposición controvertida en el litigio principal puede admitirse en virtud de una de las razones que recoge el artículo 46 CE, o puede considerarse, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, justificada por razones imperiosas de interés general (véanse, en particular, por analogía, las sentencias de 30 de septiembre de 2003, Inspire Art, C167/01, Rec. p. I10155, apartado 107, y de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International, C42/07, Rec. p. I7633, apartado 55).

40 El único motivo de justificación alegado ante el Tribunal de Justicia es la protección de la administración pública contra el eventual incumplimiento de la sociedad concesionaria habida cuenta del elevado importe global de los contratos de que es titular.

41 Al respecto, de las observaciones formuladas por el Comune di Baranzate se desprende que los concesionarios perciben anticipadamente los ingresos fiscales objeto de las concesiones controvertidas en el litigio principal. En opinión del citado Ayuntamiento, los ingresos se transfieren a la administración pública, al final del trimestre, tras deducir una “comisión de percepción”. El Comune di Baranzate señala que, tras haber deducido la comisión de percepción, el beneficio de los concesionarios proviene de operaciones financieras realizadas sobre los fondos que se hallan en manos de dichos concesionarios. En consecuencia, los concesionarios tienen en su poder y manejan millones de euros que deben transferir a continuación a la administración pública.

42 A este respecto, aun admitiendo que puede considerarse que el objetivo expuesto en el apartado 40 de la presente sentencia constituye una razón imperiosa de interés general y no un motivo de naturaleza puramente económica (véanse, al respecto, las sentencias de 17 de marzo de 2005, Kranemann, C109/04, Rec. p. I2421, apartado 34 y jurisprudencia citada, y de 16 de febrero de 2012, Costa y Cifone, C72/10 y C77/10, Rec. p. I0000, apartado 59), procede recordar que la justificación de una restricción de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado presupone que la medida de que se trate pueda garantizar el alcance del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido (sentencia Attanasio Group, antes citada, apartado 51 y jurisprudencia citada). Además, una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo alegado si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática (véanse, en particular, las sentencias de 10 de marzo de 2009, Hartlauer, C169/07, Rec. p. I1721, apartado 55, y Attanasio Group, antes citada, apartado 51).

43 Pues bien, como constata el propio órgano jurisdiccional remitente, una disposición como la controvertida en el litigio principal va mucho más allá del objetivo de protección de la administración pública ante el incumplimiento de los concesionarios.

44 En efecto, dicho órgano jurisdiccional señaló que determinadas precauciones previstas por la normativa italiana sirven, en su opinión, para proteger de un modo proporcionado a la administración pública ante el incumplimiento de los concesionarios. De ese modo, la normativa italiana exige, en particular, que se presente una prueba de que se cumplen los requisitos generales para participar en un procedimiento de licitación por lo que atañe a la capacidad técnica y financiera así como de fiabilidad y solvencia. El órgano jurisdiccional remitente menciona a este respecto que se exige a las sociedades concesionarias umbrales mínimos de capital social totalmente desembolsado que varían en función del valor de los contratos de los que son efectivamente titulares.

45 Habida cuenta de dichas circunstancias, procede declarar que una disposición como la controvertida en el litigio principal implica restricciones desproporcionadas y, por tanto, no justificables a las libertades reconocidas en los artículos 43 CE y 49 CE.

46 A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión planteada que los artículos 43 CE y 49 CE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una disposición, como la controvertida en los asuntos principales, que establece:

- la obligación para los operadores económicos, salvo para las sociedades en las que el Estado posea una participación mayoritaria, de adaptar, en su caso, a 10 millones de euros el importe mínimo de capital totalmente desembolsado para poder ser autorizadas a llevar a cabo actividades de liquidación, verificación y recaudación de los tributos y otros ingresos de las entidades locales;

- la nulidad de la atribución de dichos servicios a operadores que no cumplen el citado requisito de capital social mínimo, y

- la prohibición de obtener nuevas adjudicaciones o de participar en procedimientos de licitación abiertos para la adjudicación de dichos servicios mientras no hayan cumplido la obligación de adaptar el capital social.

Primera cuestión

47 Habida cuenta de la respuesta dada a la segunda cuestión y considerando las circunstancias mencionadas en los apartados 18 y 19 de la presente sentencia, no ha lugar a responder a la primera cuestión.

Costas

48 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

Los artículos 43 CE y 49 CE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una disposición, como la controvertida en los asuntos principales, que establece:

- la obligación para los operadores económicos, salvo para las sociedades en las que el Estado posea una participación mayoritaria, de adaptar, en su caso, a 10 millones de euros el importe mínimo de capital totalmente desembolsado para poder ser autorizadas a llevar a cabo actividades de liquidación, verificación y recaudación de los tributos y otros ingresos de las entidades locales;

- la nulidad de la atribución de dichos servicios a operadores que no cumplen el citado requisito de capital social mínimo, y

- la prohibición de obtener nuevas adjudicaciones o de participar en procedimientos de licitación abiertos para la adjudicación de dichos servicios mientras no hayan cumplido la obligación de adaptar el capital social.

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