Iustel
Basa la Sala su fallo en la falta de motivación del Acuerdo impugnado, pues ni en la exposición del mismo, ni en los documentos o informes a los que se remite, se aportan razones de la necesidad imperiosa de ejecutar las obras proyectadas inmediatamente, sin que la simple existencia del Plan Director pueda justificar por sí mismo la urgencia, ya que ninguna de sus previsiones así lo establece, teniendo en cuenta, además, que se está ante un procedimiento excepcional según la propia configuración legal, que supone una importante merma de los derechos de los expropiados.
Tribunal Supremo
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 25 de enero de 2012
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 521/2010
Ponente Excmo. Sr. CARLOS LESMES SERRANO
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Enero de dos mil doce.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Sexta por los Excmos. Srs. Magistrados arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo número 002/521/10, interpuesto por el Procurador D. Francisco J. Abajo Abril en nombre y representación de DON Efrain, TRANSPORTES SANTANA MUÑOZ E HIJOS y DOÑA Clemencia, contra el Acuerdo del Consejo de Ministro de fecha 3 de abril de 2009 por el que se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por el expediente de expropiación forzosa NUM000, como consecuencia de las obras de la Entidad Pública Empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea "Aeropuerto de Gran Canaria. Expediente de Expropiación Forzosa para la Adquisición de los terrenos necesarios para la ampliación de la plataforma Norte-Sur y nuevos Accesos a la Zona Sur del Aeropuerto". Se ha personado, como parte recurrida, LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el ABOGADO DEL ESTADO
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La representación procesal de los recurrentes, mediante escrito de fecha de presentación 25 de junio de 2009, interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 3 de abril de 2009 por el que se declara la utilidad pública de los bienes y derechos, así como la urgente ocupación de dichos bienes y derechos afectados por el expediente de expropiación forzosa NUM000, como consecuencia de las obras de la Entidad Pública Empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea "Aeropuerto de Gran Canaria. Expediente de Expropiación Forzosa para la Adquisición de los terrenos necesarios para la ampliación de la plataforma Norte- Sur y nuevos Accesos a la Zona Sur del Aeropuerto".
SEGUNDO.- Declarada la incompetencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias y la competencia de esta Sala para el conocimiento y tramitación del recurso, por Diligencia de Ordenación de 15 de diciembre de 2010 fue admitido a trámite el recurso y se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la LJCA.
TERCERO.- En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el 21 de marzo de 2011, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia estimatoria del recurso y: " 1.- Que se declare Nulo o, en su caso, no ajustado a derecho el Acuerdo del Consejo de Ministros, mediante el cual se declara la urgente Ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación para la realización de las obras contempladas en el expediente NUM000. 2.-Que se condene a la Administración expropiante a tramitar el expediente de expropiación forzosa NUM000 por el procedimiento general ordinario previsto en la Ley y Reglamento regulador de la expropiación forzosa. 3.-Que se condene a la Administración expropiante y a la beneficiaria de la expropiación a la indemnización, a favor de los expropiados demandantes, por los daños sufridos por la privación anticipada e irregular de sus bienes y derechos, estableciendo su fijación, en consonancia con los criterios asentados por ese Tribunal, en el 25% del valor que en su momentos se fije en el Justiprecio."
Por medio de Otrosí Primero Digo, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 LJCA, solicita el recibimiento a prueba del presente recurso, fijando los puntos de hechos sobre los que ha de versar dicha prueba.
Por medio de Otrosí Segundo Digo, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 62 LJCA, suplica a la Sala se acuerde el trámite de conclusiones
Por medio de Otrosí Tercero Digo, suplicad se tenga por devuelto el expediente administrativo.
CUARTO.- El Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado, contestó a la demanda mediante escrito presentado el 25 de abril de 2011, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala se dictara Sentencia que " desestime en su integridad la demanda, confirme la legalidad del Acuerdo impugnado e imponga al demandante el pago de las cotas causadas en este proceso."
Por Otrosí Digo Primero, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40.1 LJCA, solicita se fije la cuantía del proceso como indeterminada.
Por Otrosí Digo Segundo, enumera los documentos acompañados como anejos a la demanda.
Por Otrosí Digo Tercero, manifiesta su oposición al recibimiento a prueba del presente pleito, por las razones expuestas.
Por Otrosí Digo Cuarto muestra su oposición a la celebración de vista por innecesaria, solicitando en su lugar la formulación de conclusiones escritas sucintas.
QUINTO.- Por Diligencia de Ordenación de 27 de abril de 2011, la Sala fijó como indeterminada la cuantía del presente recurso, y mediante Auto de 4 de mayo de 2011, se decretó no haber lugar al recibimiento a prueba del pleito. Concedido a las partes por su orden el trámite de conclusiones, éstas evacuaron el trámite mediante sendos escritos en los que concretaron y reiteraron sus respectivos pedimentos.
SEXTO.- Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo la audiencia del día 18 de enero de 2012, fecha en la que el expresado trámite tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Constituye el objeto de este proceso el Acuerdo del Consejo de Ministro de fecha 3 de abril de 2009 por el que se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por el expediente de expropiación forzosa NUM000, como consecuencia de las obras de la Entidad Pública Empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea "Aeropuerto de Gran Canaria. Expediente de Expropiación Forzosa para la Adquisición de los terrenos necesarios para la ampliación de la plataforma Norte-Sur y nuevos Accesos a la Zona Sur del Aeropuerto".
Los recurrentes son propietarios de diversas naves industriales, locales comerciales y fincas afectadas por el proyecto expropiatorio o bien titulares de negocios desarrollados en los mismos.
La parte argumenta la nulidad del Acuerdo recurrido en la falta de justificación del procedimiento de urgencia por el que opta la Administración ya que la única motivación que se recoge en la resolución es la de dar cumplimiento a las previsiones contenidas en el Plan Director del Aeropuerto de Gran Canaria, sin que exista indicación de la necesidad de iniciar las obras de manera inminente sino la simple previsión de cubrir necesidades futuras, siendo este motivo distinto al requerido por la Ley de Expropiación Forzosa para justificar el trámite excepcional del artículo 52, lo que hace que la medida sea abusiva, irracional y desproporcionada.
Junto a la pretendida nulidad del Acuerdo recurrido, la parte interesa la condena a la Administración expropiante a tramitar el expediente de expropiación forzosa por el procedimiento ordinario y que se condene a la Administración expropiante y a la beneficiaria de la expropiación (AENA), al abono de una indemnización a favor de los expropiados por los daños sufridos por la privación anticipada e irregular de sus bienes y derechos, estimando dichos daños en el 25 % del valor que en su momento se fije en el justiprecio.
SEGUNDO.- El Abogado del Estado opone, en su contestación a la demanda, los siguientes argumentos a la pretensión actora:
En primer lugar, la existencia de un Plan Director no tiene el significado que pretende darle la parte actora, sino que se constituye como requisito necesario para realizar cualquier actuación en un aeropuerto, según el art. 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, que regula esta figura. Por tanto, toda actuación debe estar contemplada en este instrumento planificador aeroportuario con independencia de que para llevarla a la práctica sea precisa una expropiación ordinaria o urgente.
En segundo término, considera el representante de la Administración que existe un razonamiento preciso, detallado y objetivamente convincente que explica la utilización del procedimiento de urgencia. En este sentido destaca algunas ideas esenciales de la exposición del Acuerdo del Consejo de Ministros que inciden en las características de la infraestructura y de la finalidad de los proyectos constructivos que legitiman la expropiación y ejecutan las previsiones del Plan Director. Las razones de urgencia se infieren del Acuerdo en términos precisos y se apoyan en la solicitud de AENA y en el informe del Abogado del Estado que obra en el expediente administrativo.
Frente al argumento de que un año después a la declaración de urgencia las obras aún no han comenzado, lo que pondría de manifiesto según la parte recurrente que dicha urgencia no existía, sostiene el Abogado del Estado que no debe identificarse ejecución de las obras con ejecución material de las mismas, obviando que la ejecución de las obras exige la tramitación, aprobación y adjudicación del proyecto constructivo con carácter previo a su ejecución material, sin que, en cualquier caso, la demora en la ejecución de las obras signifique por sí misma la improcedencia del procedimiento de urgencia.
TERCERO.- A tenor del art. 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, "Excepcionalmente, y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada". Como reiteradamente viene declarando esta Sala la apreciación de la urgencia en la expropiación constituye un concepto jurídico indeterminado y no un acto discrecional, por lo que, aún existiendo un cierto margen de apreciación para su declaración, solo cabe una solución justa. Esta configuración de la declaración de urgencia exige, además, la concurrencia de dos presupuestos que sirven para legitimarla. En primer lugar, que concurran circunstancias excepcionales que justifiquen la merma de garantías que para el expropiado supone este procedimiento, muy singularmente la percepción del justiprecio con posterioridad al despojo del bien por parte de la Administración. Esta exigencia viene establecida en el propio art. 52 LEF en el mismo arranque de su enunciado y se justifica en la necesidad de realizar las obras u otros fines que justifican la expropiación de forma inmediata, sin admitir demora, por perjudicarse en la tardanza los intereses públicos perseguidos por la expropiación. En este sentido, basta recordar la jurisprudencia de esta Sala, plasmada en Sentencias de 4 de junio, 13 de octubre y 30 de noviembre de 2004, entre otras, que se refieren a las de 18 de mayo de 2002 y 25 de abril de 2003, según la cual "la excepcionalidad que, para declarar la urgente ocupación, prevé el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa no deriva de circunstancias de orden público o cualquier otra ajenas al proyecto sino de la imperiosa necesidad de ejecutar inmediatamente unas obras, que no permita emplear el procedimiento expropiatorio común u ordinario, cuya diferencia con el de urgencia no es otra que la de ser posible la ocupación de los bienes antes de tramitar el expediente administrativo de justiprecio, artículo 52.7.ª de la Ley de Expropiación Forzosa ".
En segundo lugar, es preciso que la adopción de este procedimiento esté debidamente motivada, y la motivación debe versar sobre la concurrencia de esas circunstancias a que nos hemos referido. Lo exige expresamente el art. 56.1 del Reglamento de Expropiación Forzosa: "el acuerdo en que se declare la urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación deberá estar debidamente motivado, con la exposición de las circunstancias que, en su caso, justifican el excepcional procedimiento previsto en el art. 52 de la Ley...".
Esta motivación debe contenerse en el propio acuerdo de declaración de urgencia o en documentos que obren en el expediente a los que aquel se remita pues, como es sabido, cabe la motivación por remisión. Su finalidad esencial será la de justificar la abreviación de trámites en la actuación expropiatoria al objeto de permitir la inmediata ocupación de los bienes, prescindiendo del tiempo de duración de la tramitación del expediente de justiprecio, exigiéndose dicha motivación a fin de que por los afectados pueda cuestionarse la misma en la medida en que supone un privilegiado uso de las facultades expropiatorias.
CUARTO.- Partiendo de las consideraciones anteriores es como hay que enjuiciar la existencia o no de motivación en el acuerdo recurrido de las obras objeto del presente recurso.
En la Exposición del Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 3 de abril de 2009 por el que se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por el expediente de expropiación forzosa NUM000, necesarios para la ampliación de la plataforma Norte-Sur y nuevos accesos a la Zona Sur del aeropuerto de Gran Canaria, se describe en primer lugar al propio aeropuerto, su ubicación, pistas de las que dispone, edificios terminales y plataforma para las aeronaves. Después se expresa la necesidad de ampliar sus servicios y capacidad operativa para poder afrontar las futuras demandas teniendo en cuenta la vital importancia que tiene dentro del desarrollo social y económico de la isla de Gran Canaria y del archipiélago canario, lo que exige una cuidada planificación de actividades, cumpliendo esta función el Plan Director aprobado por Orden de 20 de septiembre de 2001. Finalmente se describen los terrenos afectados por la expropiación.
Como es de ver el Acuerdo del Consejo de Ministros justifica la necesidad de realizar las obras del aeropuerto pero no expresa razón alguna que justifique la imperiosa necesidad de ejecutarlas inmediatamente.
Consciente el Abogado del Estado de esta insuficiencia sostiene en su escrito de contestación a la demanda que las razones de urgencia se infieren del Acuerdo por estar apoyadas en la solicitud de AENA y en el informe de la Abogacía del Estado que obran en el expediente. Habría, pues, una motivación por remisión.
Veamos lo que dicen estos informes
La solicitud de incoación de expediente presentada por AENA se recoge en el inicio del expediente y en ella se dedica un párrafo a la necesidad de la expropiación por el procedimiento de urgencia. Dice así:
En orden a lo manifestado, y al objeto de poder realizar las citadas obras, se hace necesario la expropiación por el procedimiento de urgencia regulado en la LEF de los terrenos de propiedad privada con una superficie de 70.593 m2, de los cuales 52.606 m2 están situados en el Término Municipal de Ingenio y 17.987 m2 en el de Telde. De la superficie total afectada, 69.853 m2 se encuentran dentro del ámbito del Plan Director y 740 m2 fuera de dicho ámbito.
En los párrafos precedentes, el escrito de solicitud se limita a recordar la existencia del Plan Director del Aeropuerto de Gran Canaria y la existencia de un proyecto básico constructivo que afecta a los terrenos en cuestión. Nada más.
El informe de la Abogacía del Estado hace diversas consideraciones sobre la necesidad de modificar el Plan Director por no incluir una pequeña porción de terrenos necesarios para realizar las obras proyectadas o, en su defecto, la necesidad de declarar la utilidad pública de la ocupación de dichos terrenos. Ninguna referencia se hace a la justificación de la urgencia.
Podemos concluir, por tanto, que ni en la exposición del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, ni en los documentos o informes a los que se remite, se aportan razones de la necesidad imperiosa de ejecutar las obras proyectadas inmediatamente, por lo que faltaría la motivación justificadora de este procedimiento expropiatorio excepcional, sin que pueda acogerse el argumento del Abogado del Estado de que la simple existencia del Plan Director justifica por sí mismo la urgencia, pues ninguna de sus previsiones así lo establece, ni podemos deducirlo de su simple existencia máxime tratándose de un procedimiento excepcional según la propia configuración legal, que supone una importante merma de los derechos de los expropiados.
La falta de motivación determina la nulidad del Acuerdo impugnado.
QUINTO.- Pretende la parte, además de la anulación del Acuerdo impugnado, que se condene a la Administración expropiante y a la beneficiaria de la expropiación a tramitar el expediente de expropiación forzosa por el procedimiento ordinario y que se condene a la Administración expropiante y a la beneficiaria de la expropiación (AENA), al abono de una indemnización a favor de los expropiados por los daños sufridos por la privación anticipada e irregular de sus bienes y derechos, estimando dichos daños en el 25 % del valor que en su momento se fije en el justiprecio.
Ninguna de estas dos peticiones puede ser acogida, pues no le corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la urgencia o no de la expropiación, sino que esa decisión le corresponde a la Administración apreciando las circunstancias concurrentes sin que podamos deducir de la falta de motivación del Acuerdo el hecho de que expropiación no sea urgente. Tampoco podemos acordar una indemnización en virtud de unos daños que no han sido acreditados y que tampoco pueden ser deducidos de esa inexistente motivación.
Nuestro pronunciamiento debe limitarse pues a la anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 3 de abril de 2009 en la parte que declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por el expediente de expropiación forzosa NUM000, con estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto frente al mismo.
SEXTO.- En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede la condena en costas en el presente recurso.
FALLAMOS
PRIMERO.- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Francisco J. Abajo Abril en nombre y representación de DON Efrain, TRANSPORTES SANTANA MUÑOZ E HIJOS y DOÑA Clemencia, contra el Acuerdo del Consejo de Ministro de fecha 3 de abril de 2009 por el que se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por el expediente de expropiación forzosa NUM000, como consecuencia de las obras de la Entidad Pública Empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea "Aeropuerto de Gran Canaria. Expediente de Expropiación Forzosa para la Adquisición de los terrenos necesarios para la ampliación de la plataforma Norte-Sur y nuevos Accesos a la Zona Sur del Aeropuerto ".
SEGUNDO.- Anular la declaración de urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por el citado expediente de expropiación forzosa.
TERCERO.- No hacemos una expresa condena en las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Carlos Lesmes Serrano, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
