Iustel
Resultan improcedentes las alegaciones relativas a la vulneración por el RD de las competencias autonómicas en la materia, ya que éstas se limitan a regular los procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica de régimen especial, mientras que el Estado es competente en todo lo relacionado a la determinación del régimen económico mediante el que se retribuyen aquéllas. Por otro lado, frente a lo que denuncia la parte actora, el RD no incide en la revisión de las autorizaciones administrativas autonómicas, pues lo que contempla la norma estatal es la liquidación económica que corresponde al marco retributivo primado del régimen especial, a cuyo efecto aquellas autorizaciones e inscripciones son requisitos necesarios pero no suficientes. Tampoco se aprecia una eficacia retroactiva contraria a Derecho de la norma impugnada; lo que en ella se establece es un procedimiento para comprobar que las instalaciones perceptoras de las primas cumplían los requisitos -inmodificados por la norma- a que se condiciona la percepción del régimen retributivo.
Tribunal Supremo
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 08 de noviembre de 2011
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 423/2010
Ponente Excmo. Sr. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
En la Villa de Madrid, a ocho de Noviembre de dos mil once.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 423/2010 interpuesto por D. Jose Manuel, "ATANCE FINCAS, S.L.", "RIGA ECOENERGA, S.L.", "SOFOVOLG, S.L." y "DURÁN BODAS, S.L.", representados por la Procurador D.ª. María Yolanda Ortiz Alfonso, contra el Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto, de regulación de la liquidación de la prima equivalente a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, y "HIDROCANTÁBRICO, S.A.", representada por el Procurador D. Carlos Mairata Laviña.
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero.- D. Jose Manuel, "Atance Fincas, S.L.", "Riga Ecoenerga, S.L.", "Sofovolg, S.L." y "Durán Bodas, S.L." interpusieron ante esta Sala, con fecha 1 de octubre de 2010, el recurso contencioso-administrativo número 423/2010 contra el Real Decreto número 1003/2010, de 5 de agosto, de regulación de la liquidación de la prima equivalente a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial.
Segundo.- En su escrito de demanda, de 4 de enero de 2011, alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron que se dictase sentencia "por la que, con estimación del presente recurso, declare no conforme a Derecho la resolución recurrida, acordando la nulidad del Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto, por las razones expuestas en relación con los artículos 3, 5, 6 y disposición adicional primera, todo ello con expresa imposición de costas a la Administración". Por otrosí solicitaron el recibimiento a prueba.
Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 23 de marzo de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que sea desestimado el recurso interpuesto por D. Jose Manuel y otros contra el Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto, al ser el mismo plenamente conforme a Derecho".
Cuarto.- Por Decreto de 4 de mayo de 2011 se tuvo por decaída en el derecho a contestar la demanda a "Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A."
Quinto.- No habiéndose recibido el pleito a prueba ni formulado conclusiones, por providencia de 21 de septiembre de 2011 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 2 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero.- Es objeto de este recurso el Real Decreto número 1003/2010, de 5 de agosto, por el que se regula la liquidación de la prima equivalente a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial.
Las personas físicas y jurídicas que interponen el recurso formulan su demanda de modo procesalmente deficiente. Tras unas "alegaciones" a las que acto seguido nos referiremos, narran como "antecedentes de hechos" diversos acontecimientos que afectaron a su concreto proyecto empresarial (contratos con proveedores taiwaneses y chinos, préstamos para financiar las instalaciones, relaciones entre promotores y compradores, entre otros) sin tener debidamente en cuenta cuál es el objeto y finalidad del recurso directo contra disposiciones generales previsto en el artículo 26.1 de la Ley Jurisdiccional, limitado al control abstracto de la legalidad de un determinado reglamento.
En el epígrafe "fundamentos de Derecho" de la demanda los recurrentes se limitan a la mera cita de los muy numerosos preceptos constitucionales y legales que consideran infringidos, a los que añaden la relación de "algunas de las sentencias que se aluden en el recurso del Tribunal Supremo [sic] y otros órganos judiciales siguientes". El desarrollo argumental de la demanda se puede encontrar, no obstante, en el epígrafe introductorio bajo la rúbrica "alegaciones" (páginas 1 a 76 de aquel escrito procesal) y a ellas nos referiremos en lo sucesivo como si su contenido formara parte de los fundamentos de derecho.
Segundo.- Las extensas alegaciones se inician con unas "consideraciones generales" tras las cuales afirman los recurrentes que el Real Decreto impugnado incurre en vulneraciones sucesivas "de la competencia autonómica"; de la "normativa administrativa. Procedimiento administrativo previo"; de la "norma sectorial. Inexistencia de los requisitos en la Ley del Sector Eléctrico y de desarrollo" y, en fin, de los "derechos de los ciudadanos".
En los respectivos epígrafes sostienen, en síntesis:
A) Se infringe la competencia autonómica porque la Ley del Sector Eléctrico y el Real Decreto 661/2007 ya prevén el control de la regularidad de las autorizaciones concedidas a las instalaciones, "coherente con la distribución competencial Estado- Comunidad Autónoma". A juicio de los recurrentes "[...] el Real Decreto 1003/2010 ha pretendido no atenerse a esta distribución competencial y por ello vulnera dicha normativa e impone una actuación que además de no respetar las competencias autonómicas atribuidas supone una vulneración del art. 153 de la CE ".
Afirman que el "disfrute o goce del derecho depende la realidad y cumplimiento de los requisitos que exige la normativa, de manera que si la Administración conoce posteriormente que se falsee la realidad siempre podrá revocar o anular dicha condición jurídica y, en consecuencia, el derecho concedido", insistiendo en que tal competencia corresponde a las Comunidades Autónomas. En el caso concreto de Castilla La-Mancha, habría que atenerse a lo dispuesto en el Decreto 80/2007, de 1 de junio, por el que se regulan los procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica a tramitar por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y su régimen de revisión e inspección.
B) Manifiestan los recurrentes que la infracción no se limita tan sólo a la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas "sino también al principio de legalidad en cuanto se alteran los procedimientos administrativos establecidos en la Ley del Sector Eléctrico 54/1997, de 27 de noviembre, y en el Real Decreto 661/2007, que se remiten a los procedimientos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre [...]".
A su entender, la Comunidad Autónoma "otorga una condición jurídica y el régimen económico que resultaba del mismo, pues dicho régimen quedaba sometido a una inscripción en un registro, lo cual acontece ya con el Registro autonómico cuyos datos por aplicación del art. 1 RD 661/2007 son intercambiables con el estatal", sin que tal actuación administrativa pueda revisarse en el modo en que lo hace el Real Decreto impugnado.
Reiteran, a estos efectos, que la resolución de la Comunidad Autónoma por la que se otorga o reconoce la condición de instalación de producción en régimen especial "no podrá revisarse sino de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Ley del Sector Eléctrico y el Real Decreto 661/2007. [...]", por lo que "[...] la revocación del reconocimiento de instalación acogida al régimen especial o la revocación de la autorización" correspondería al "órgano competente que es normalmente y en nuestro caso el autonómico."
C) Al denunciar la "vulneración de la norma sectorial" insisten en que no concurren los requisitos de "la Ley del Sector Eléctrico y de desarrollo" para proceder a la revisión de las decisiones administrativas acordadas por la Comunidad Autónoma. Y añaden que "este procedimiento sancionador encubierto permite además no atender a un principio de proporcionalidad ni a los criterios de graduación establecidos en el artículo 63 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre [...]".
D) En fin, a lo largo del apartado "vulneración de los derechos de los ciudadanos" critican lo que consideran "absoluta indiferencia hacia el ciudadano, sus derechos, su situación jurídica, económica y personal". Consideran que el procedimiento establecido en el Real Decreto "[...] no respeta la tutela judicial del ciudadano causándole indefensión y que tiene una medida tan perjudicial de su patrimonio como es la suspensión del cobro con el que en la mayoría de los casos se abona el préstamo que sirvió para financiar la instalación. [...]".
Alegan que la nueva disposición general incurre en "fraude de ley y desviación de poder [...] al tratarse de un acto dictado con la finalidad de eludir los procedimientos necesarios para revocar las autorizaciones y el derecho de cobro de la prima" y afirman asimismo que "la actuación estatal vulnera el principio de confianza legítima [...]. La conducta estatal vulnera este principio de confianza en la medida que altera todo el sistema o marco establecido (la competencia autonómica, el procedimiento administrativo) y crea un marco nuevo, con reglas y criterios diferentes, no establecidos o especificados con claridad en el marco anterior". Mantienen que "nos encontramos con una situación de retroactividad con paralelismos con lo recogido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección sexta, en recurso 260/2007 y que alude a la STC 116/2009, de 18 de mayo [...]".
Critican igualmente que el requerimiento de la Comisión Nacional de Energía se dirija "[...] a las instalaciones fotovoltaicas, a los titulares de las instalaciones; el Real Decreto parece desconocer que habitualmente el promotor, constructor o instalador de la instalación fotovoltaica no es ni tiene que ser el titular actual de la instalación y que la documentación que reclama en su mayor parte pertenece al periodo anterior al que el titular actual apareció y sin que esté determinada que obligación legal tenga el promotor para entregar dichos documentos, salvo la certificación final de obra". Consideran que "la inversión de la carga de la prueba y acotamiento del objeto del procedimiento son elementos que vulneran el equilibrio procesal entre las partes, la igualdad de armas que deberá tener cualquier procedimiento". Censuran asimismo la posible "medida cautelar de suspensión del cobro de la prima, si la CNE considera que falta o es insuficiente la documentación acreditativa", que según ellos se practica "sin audiencia al interesado, que no tendrá lugar hasta que inicie el procedimiento la Dirección General de Política Energética y Minas".
En fin, concluyen que "el Estado" carece de legitimación "para alterar la competencia autonómica, ni los procedimientos administrativos competentes ni para crear un procedimiento ad hoc que le evita tener que probar los hechos ni alegar los artículos vulnerados."
Tercero.- Debemos, en primer lugar, recordar que esta Sala se ha pronunciado ya en su sentencia de 6 de junio de 2011 sobre la legalidad del mismo Real Decreto, desestimando la impugnación presentada contra él por "Generaciones Fotovoltaicas de La Mancha, S.L". (recurso contencioso-administrativo número 439/2010). Dado que los argumentos expuestos en la demanda objeto del presente litigio coinciden con los rechazados en aquella sentencia, es oportuno que transcribamos las consideraciones de la mencionada sentencia respecto de los puntos de controversia coincidentes.
Dijimos en ella lo siguiente:
[...] Tal como expresa su preámbulo, el Real Decreto 1003/2010 se dicta para salvaguardar el sentido y finalidad de las 'ayudas' que contiene la regulación del régimen especial aplicable a determinadas instalaciones de generación de energía eléctrica. A la vista de que ciertas instalaciones fotovoltaicas podrían estar cobrando de modo indebido los 'fondos [...] que se perciben del consumidor eléctrico por el consumo de electricidad y uso de infraestructuras', el Real Decreto trata de 'mejorar el proceso de acreditación' de las instalaciones fotovoltaicas '[...] a la hora de ingresar en los distintos marcos retributivos que la legislación vigente dispone'.
La norma impugnada, pues, intenta garantizar un 'nivel mínimo de control' de modo que las instalaciones que no dispusieron de los elementos imprescindibles (los paneles solares, entre otros) para producir la energía comprometida no puedan disfrutar del especial régimen de primas.
[...] Para cumplir este objetivo el Real Decreto incluye en sus artículos 3 a 6, ambos inclusive, una regulación que detalla cómo y ante quién se ha de acreditar que la instalación fotovoltaica cuenta con los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica (artículo 3 ), qué instalaciones deberán someterse a esta acreditación (artículo 4 ) y cuáles son los efectos económicos, provisionales o definitivos, que derivan de la acreditación o de la falta de acreditación del cumplimiento, por parte de las instalaciones perceptoras de las primas, de las condiciones mínimas exigibles para generar energía eléctrica (artículos 5 y 6 ).
El Real Decreto contiene asimismo tres disposiciones adicionales, una derogatoria y cuatro finales, de las que en este recurso sólo parece (a reserva de lo que ulteriormente diremos) impugnarse la adicional primera, en la que se establecen los efectos inherentes a la renuncia de los titulares de las instalaciones fotovoltaicas al régimen económico establecido en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial.
[...] El primer motivo de impugnación del Real Decreto 1003/2010 es que resulta contrario 'al reparto competencial entre Estado y Comunidades Autónomas en materia energética'. A juicio de la recurrente, 'excede la competencia del Estado de dictar las normas en materia de producción, distribución y transporte de energía y establece unos sistemas de control de la actuación de las administraciones autonómicas por el Estado no comprendidos en la Constitución'.
La demanda apoya esta afirmación en dos consideraciones. La primera es que el título competencial atribuido al Estado sólo le permitiría 'dictar la normativa básica pero nunca los actos de ejecución'. El Real Decreto 1003/2010, por el contrario, atribuiría a la Administración del Estado actos que corresponden a la Administración autonómica. La segunda es que el artículo 153 de la Constitución 'limita las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas por el Estado a unos medios que serán totalmente sobreseídos y obviados aplicando el Real Decreto 1003/2010 '.
En el desarrollo argumental de este inicial motivo aparece ya lo que constituye la clave de la controversia, a saber, la dualidad normativa que afecta a las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial. Dualidad que se plasma en un régimen específico a los efectos de la autorización de aquellas instalaciones, por una parte, y en otro régimen, diferente, a los efectos de la retribución de sus actividades productivas, configurado este último en el seno de un sistema o marco económico único y no fragmentado.
Para clarificar todo ello es preciso, a su vez, deslindar el plano de la regulación (legislativa o reglamentaria) del plano de la ejecución (adopción de actos administrativos). No hay inconveniente en admitir -en realidad no se discute- que el Estado ostenta la capacidad normativa básica para regular todo el sector eléctrico, incluidas las normas básicas relativas a las autorizaciones de las instalaciones de producción. Y tampoco es discutido que corresponde a las Comunidades Autónomas que la tuvieran asumida (artículo 28 de la Ley del Sector Eléctrico ) la competencia ejecutiva para dictar los actos autorizatorios correspondientes a las instalaciones fotovoltaicas.
En lo que concierne, sin embargo, al régimen económico del sistema eléctrico, las competencias normativas del Estado pueden configurar, como así ha sido, una regulación única y uniforme para todo el territorio nacional, a la que esta Sala del Tribunal Supremo se ha venido refiriendo de modo reiterado en sentencias anteriores (últimamente en la de 5 de abril de 2011, recurso 181/2010 ). El Estado es competente en cuanto a la gestión económica (en concreto, la retribución) del sistema eléctrico, en coherencia con la concepción 'unitaria' de dicho sistema que asumió en su momento la Ley del Sector Eléctrico. La constitucionalidad de este régimen económico único y uniforme ha sido refrendada, entre otras, por la reciente sentencia 18/2011, de 3 de marzo, del Tribunal Constitucional (véase a estos efectos su fundamento jurídico decimonoveno).
En la gestión del referido régimen económico las Comunidades Autónomas no asumen atribuciones ejecutivas, esto es, no intervienen en la gestión del mecanismo retributivo de liquidaciones por la venta de electricidad o, en general, en la aplicación de los incentivos económicos a la producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables.
Pues bien, a partir de estas premisas, el análisis del Real Decreto 1003/2010 permite concluir que se inserta en el bloque de competencias normativas (estatales) sobre el régimen económico y no en las relativas a las autorizaciones administrativas (autonómicas) exigibles para la construcción y explotación de las instalaciones de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica.
En efecto, el Real Decreto 1003/2010 regula determinadas cuestiones relativas a la liquidación de la prima a las instalaciones fotovoltaicas, esto es se constriñe a disciplinar la percepción de las retribuciones que corresponden a aquellas instalaciones (es decir, a sus titulares) en el seno del sistema económico unitario al que antes nos hemos referido. Se trata, en realidad, de un complemento ulterior, desde el punto de vista retributivo, a los Reales Decretos 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, y 578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007. Lo que se pretende con el Real Decreto 1003/2010 es precisamente garantizar la debida aplicación de las condiciones exigibles para el cobro de las retribuciones acogidas a las normas precedentes.
Como acertadamente subrayara el Consejo de Estado en su dictamen preceptivo sobre el proyecto de Real Decreto 1003/2010, éste en realidad ni cambia el régimen del derecho a las primas ni otorga a la Administración atribuciones que no tuviera, explícita o implícitamente, antes de su aprobación. La premisa de que una determinada instalación debe ajustarse en todo momento, el inicial y los subsiguientes, a los requisitos necesarios para tener derecho a la prima -premisa difícilmente discutible por nadie- va seguida de la conclusión de que la misma Administración que gestiona el régimen retributivo (las primas) ha de contar con los medios y el procedimiento adecuados para comprobar la subsistencia de las condiciones determinantes de su cobro.
Entre los 'sistemas de apoyo' (por emplear la terminología de la Directiva 2009/28 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77 / CE y 2003/30 /CE) aplicables para promover el uso de la energía eléctrica generada a partir de aquellas fuentes renovables el Legislador español optó, entre otros, por mecanismos retributivos basados en los precios, mediante tarifas reguladas y primas. Aun cuando en sentido estricto no se trata de subvenciones con cargo a fondos propiamente estatales sino de transferencias de recursos desde los consumidores a los productores de electricidad, con la intermediación normativa y ejecutiva del Estado, es claro que la percepción de las primas tienen un componente 'público' innegable que legitima la intervención del propio Estado tanto en su regulación como en su gestión. Por lo demás, es el Estado quien avala, con cargo a sus fondos, la seguridad última del cobro del déficit que se pueda generar -de hecho, que se ha generado- como consecuencia, entre otros factores, de la suma agregada de las primas y su consiguiente reflejo en las tarifas eléctricas.
Es comprensible, pues, y ajustado a Derecho, que el mismo Estado que promueve, por medio de primas, la producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables (en lo que ahora nos importa, la solar con tecnología fotovoltaica) discipline esta actividad de fomento del régimen especial haciendo respetar las condiciones a las que se sujeta la percepción de la prima. Las funciones de inspección que ostenta la Comisión Nacional de Energía (función octava de las que le atribuye la reforma de la Ley 34/1998 introducida por la Ley 55/1999 ) y que el Real Decreto 1003/2010 corrobora, dichas funciones, decimos, recaen precisamente sobre las condiciones económicas de los sujetos en cuanto puedan afectar a la aplicación de las tarifas, precios y criterios de remuneración de las actividades energéticas. En nuestra reciente sentencia de 1 de marzo de 2011 (recurso 108/2009 ) nos hemos pronunciado a este respecto en relación con la parte de la Orden ITC/1857/2008, de 26 de junio, relativa a las instalaciones fotovoltaicas, que remite a su inspección.
Las Comunidades Autónomas, ya lo hemos afirmado, no ostentan competencias en orden al régimen económico, esto es, al reconocimiento del derecho a la retribución en que consisten estas primas, ni a su gestión y liquidación. Sus atribuciones se limitan a las meras autorizaciones de funcionamiento de determinadas instalaciones de generación fotovoltaicas, lo que no prejuzga en un sentido o en otro cuál sea el régimen retributivo, más o menos favorable, al que se puedan acoger. No es coherente reivindicar la competencia de las Comunidades Autónomas -ajenas, insistimos, al régimen retributivo unitario- cuando de lo que ahora se trata es, únicamente, de verificar las condiciones exigibles para la retribución y no para la autorización.
De hecho, el sistema de verificación implantado por el Real Decreto 1003/2010 no desencadena, en el peor de los casos para los afectados, la anulación de la autorización administrativa -competencia de las Comunidades Autónomas- de las instalaciones objeto de inspección, que pueden seguir funcionando en el mercado eléctrico de producción (artículo 5 in fine).
El primer motivo de impugnación ha de ser, pues, rechazado ya que el Real Decreto 1003/2010 no invade las competencias de las Comunidades Autónomas y se limita a ejercer las que corresponden al Estado sobre la liquidación de las primas correspondientes a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial.
[...] También lo será, por análogas razones, el segundo motivo de la demanda. En él se afirma que el Real Decreto 1003/2010 es contrario al sistema de revisión de los actos en vía administrativa. El procedimiento por él regulado habría de reputarse nulo, según la parte recurrente, pues infringe 'los preceptos establecidos en el artículo 102 y siguientes de la Ley 30/1992, RJPAC; es decir, unos preceptos con rango de Ley'. Ello sería así dado que aquel procedimiento tendría por objeto 'en la práctica, ya sea de hecho o de derecho', revocar previos actos administrativos firmes, al margen de las vías de revisión prescritas en aquella Ley, prescindiendo de los procedimientos establecidos por la Ley.
La censura no puede ser acogida en ninguna de sus dos dimensiones:
A) En cuanto a la hipotética revisión de actos autonómicos, expresamente afirma el preámbulo del Real Decreto 1003/2010 (anticipándose a críticas ulteriores como las que se vierten en la presente demanda) que con él no se pretende 'privar de eficacia a las autorizaciones administrativas autonómicas ya que éstas continúan habilitando a su titular para poder producir y para cobrar el precio de mercado que por tal producción corresponda'.
No hay, pues, revisión alguna de actos administrativos emanados de las Comunidades Autónomas, cuya eficacia -la meramente autorizatoria- subsiste en sus propios términos. Anteriormente hemos destacado cómo las instalaciones fotovoltaicas objeto del proceso de verificación, a efectos retributivos, pueden seguir, pese al resultado adverso de aquél, funcionando en el mercado eléctrico de producción, tal como prevé de modo expreso el artículo 5 in fine del Real Decreto 1003/2010.
Si a consecuencia de las actuaciones inspectoras se pusieran de manifiesto datos que pudieran afectar a la validez misma de las autorizaciones autonómicas ya otorgadas es algo que las correspondientes Administraciones de las Comunidades Autónomas habrán de resolver conforme a sus normas propias, pero en esta cuestión no interfiere el Real Decreto 1003/2010 (aun cuando, lógicamente, aquéllas puedan extraer sus propias conclusiones de los hechos constados a raíz de la aplicación de éste).
B) Las alegaciones de la demanda relativas a la 'revisión de oficio de la inscripción en el RAIPRE' reiteran en gran parte las observaciones formuladas sobre la propuesta inicial, esto es, las vertidas en la fase de elaboración del Real Decreto, sin advertir debidamente los cambios introducidos, bajo los auspicios del Consejo de Estado, en la redacción final. Del texto final ha desaparecido la cancelación de la inscripción en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial (RAIPRE) como resultado del procedimiento y de la decisión que adoptare la Dirección General de Política Energética y Minas. La demandante no advierte en su justa medida esta modificación y sigue atribuyendo al texto final del Real Decreto 1003/2010 ciertas disposiciones normativas (se refiere, en concreto, al contenido del artículo 7.2 de la propuesta) que de él han sido eliminadas respecto del proyecto inicial.
Es cierto que la propuesta primitiva contemplaba el efecto de cancelar la inscripción de la instalación en aquel registro, pero el Consejo de Estado hizo ver -y su sugerencia fue aceptada- que lo precedente era, sin más, la declaración de que la instalación no cumplía las condiciones para el cobro de la prima, para lo cual 'no es condición necesaria la cancelación de la inscripción en el Registro de Régimen Especial'.
Y es que, en efecto, el hecho de que una determinada instalación fotovoltaica incumpla las condiciones exigibles para el cobro de la prima no implica, per se, que deje de ser instalación de régimen especial. Bajo esa condición puede seguir inscrita en los registros correspondientes y legítimamente operar en el mercado (como ya hemos advertido que reconoce el propio Real Decreto), claro es que sin los beneficios derivados de acogerse al régimen más favorable de primas.
No determina, pues, el Real Decreto 1003/2010 ni la privación de eficacia, revisión o revocación de las resoluciones autonómicas que procedieron a autorizar las instalaciones fotovoltaicas (y a la subsiguiente inscripción en sus registros) ni de los actos estatales de inscripción en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial. Lo único que se verifica y sobre lo que se resuelve al aplicar el Real Decreto 1003/2010 es la liquidación económica que corresponde al marco retributivo primado del régimen especial, a cuyo efecto aquellas autorizaciones e inscripciones son requisitos necesarios pero no suficientes.
[...] En su tercer motivo de impugnación afirma la demandante que el Real Decreto 1003/2010 es nulo por instaurar un 'procedimiento contrario al principio de irretroactividad de las normas restrictivas de los derechos individuales'. Arguye que si la instalación fotovoltaica pudo en su día acceder al Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial sin ellos, no es admisible que se exijan ulteriormente unos determinados documentos a tal fin.
Admite la recurrente que en abstracto 'el establecimiento de unos nuevos requisitos no hace por sí retroactiva la norma'. Sin embargo considera que produce este efecto la exigencia sobrevenida de documentos y que 'ni el más ordenado empresario exige a sus proveedores un grado de concreción o de pulcritud tal' a la hora de emitirlos.
Sostiene que si dichos documentos se hubieran requerido en el momento en el que se realizó la inscripción en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, '[...] todos los titulares o promotores de instalaciones habrían tenido la previsión suficiente para exigir tal documentación'. La nueva imposición documental resulta, siempre según sus palabras, 'totalmente extemporánea' de modo que, afirma su defensa, 'la carencia de tales documentos genera hacia el pasado unos efectos restrictivos de los derechos de mi mandante.'
No podemos compartir tampoco este planteamiento argumental. El Real Decreto 1003/2010 no modifica los requisitos para que las instalaciones fotovoltaicas accedan al régimen especial. Las que contaban con la autorización, el acta de puesta en funcionamiento y la inscripción en los registros autonómicos y en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial mantienen su condición de tales. El Real Decreto tampoco modifica, en realidad, los requisitos que ya eran necesarios para la percepción de la prima, limitándose a instaurar un procedimiento de verificación a fin de comprobar el cumplimiento de aquéllos. No puede hablarse de retroactividad cuando la nueva norma mantiene las exigencias sustantivas derivadas de las anteriores y sólo regula el procedimiento para su inspección y control.
Cuando el artículo 3 del Real Decreto exige la acreditación de que las instalaciones fotovoltaicas cuentan con los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica no hace sino propiciar la verificación del cumplimiento de un presupuesto obvio y de sentido común: mal podrían beneficiarse de la prima correspondiente a la producción de electricidad aquellas instalaciones que simplemente no dispusieran de los equipos necesarios para ello. Sin paneles solares e inversores eléctricos (y, en su caso, los seguidores) no es factible la producción de energía eléctrica de procedencia fotovoltaica, por lo que no se entiende bien cómo podría censurarse una norma que exige la acreditación de la existencia de estos equipos en las instalaciones primadas.
A partir de esta elemental exigencia, el artículo 3 del Real Decreto 1003/2010 trata con la suficiente flexibilidad el proceso de verificación y acreditación. Los titulares de la instalación deben justificar documentalmente la existencia de los equipos (al menos, los paneles fotovoltaicos, los inversores eléctricos y, cuando la instalación disponga de ellos, los seguidores) ante la Comisión Nacional de Energía, que deberá apreciar la suficiencia de las pruebas aportadas.
Los documentos singulares que se contemplan en las sucesivas letras del apartado primero del artículo 3 son los habitualmente demostrativos de la inversión: cualquier titular diligente conservará -incluso a efectos tributarios- las facturas de compra y albaranes de entrega de los paneles y demás equipos fotovoltaicos, en su caso con el documento aduanero correspondiente, así como los certificados de su instalación a cargo del instalador y del director de la obra. Y ninguna dificultad existe para aportar asimismo la identificación catastral de la parcela donde se ubique la instalación. Se trata, además, de documentos referidos a hechos relativamente recientes (existencia de equipos en la instalación durante el año 2008) que no imponen, pues, una carga exorbitante o desproporcionada.
En todo caso, tratándose como se trata de una actividad de acreditación o demostración de datos, son aplicables las reglas generales sobre la prueba de los hechos -por los diversos medios admisibles en Derecho- y la decisión final sobre la suficiencia del conjunto de los documentos aportados, a los efectos de tener por verificados los correspondientes hechos, es susceptible de recurso jurisdiccional. Quiérese decir con ello que no hay por qué excluir la incidencia que en la justificación de los hechos pudieran tener factores extraordinarios, de fuerza mayor, que habrán de ser finalmente valorados conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica.
[...] En su cuarto motivo de impugnación la demandante afirma que las normas sobre la prueba de la instalación de los equipos fotovoltaicos, insertas en el ya analizado artículo 3 del Real Decreto 1003/2010, 'vulneran las disposiciones legales sobre la carga de la prueba en los procedimientos instados por la Administración revisorios o revocatorios de actos declarativos de derechos'. Considera infringido, de manera expresa, el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. A su juicio, la carga probatoria debe 'recaer exclusivamente en la Administración' y no en el titular de las instalaciones, quien nada tendría que acreditar en el seno de una acción de revisión de oficio.
La verificación y el control de la procedencia de las primas -como, en general, de cualquier 'sistema de apoyo' de origen normativo que implique desplazamientos económicos a favor de determinados operadores del sector eléctrico- no constituye un procedimiento de revisión de oficio, por lo que el presupuesto en que descansa este cuarto motivo impugnatorio carece de base sólida.
Nos hemos referido en otro de los fundamentos jurídicos de esta sentencia a las facultades inspectoras de la Comisión Nacional de Energía, amparadas en una norma de rango legal, que permite a aquel organismo regulador comprobar en cualquier momento tanto las condiciones técnicas de las instalaciones como las actuaciones de los sujetos del sistema eléctrico en cuanto a la remuneración de sus actividades energéticas. En el ejercicio de esta función inspectora se pueden enmarcar los requerimientos previstos en el artículo 3 del Real Decreto 1003/2010, mediante los cuales legítimamente la Comisión Nacional de Energía insta a los beneficiarios de las primas la aportación documental acreditativa de la instalación de los equipos fotovoltaicos.
Por lo demás, incluso en los procedimientos revisorios o revocatorios nada impediría que la Administración instruya el oportuno expediente requiriendo del administrado la aportación de determinados documentos que estén, o deban estar, en poder de éste, a fin de comprobar la subsistencia de las condiciones bajo las cuales le fue reconocido un determinado incentivo económico de origen normativo.
[...] En las alegaciones finales de este motivo la demandante critica la referencia que el artículo 3 del Real Decreto hace a la 'documentación que en cada caso sea bastante', afirmando que supone 'un quebranto de la seguridad jurídica'. Por nuestra parte no consideramos que dichos términos merezcan tal reproche pues lo que con ellos se quiere es atender precisamente a las singularidades de cada supuesto, a fin de no hacer excesivamente rígido el proceso de verificación y control. No resulta posible, en efecto, anticipar en un texto reglamentario todas las hipotéticas vicisitudes que pueden afectar a las miles de instalaciones susceptibles de inspección, por lo que es una muestra de prudencia abrir las posibilidades de acreditación en un sentido más amplio, ad casum, que tenga en cuenta las circunstancias singulares concurrentes.
Algo similar debe afirmarse en cuanto al vertido a la red como factor eventual de apreciación ('se podrá tomar en consideración') a los efectos de acreditar la existencia de los equipos fotovoltaicos y las demás condiciones exigidas para la percepción de la prima. La demandante subraya que la falta de vertido a la red puede deberse a circunstancias fortuitas o ajenas al titular de la instalación, lo que no es descartable. Pero también lo es que dicha circunstancia, en sentido positivo o negativo, forma parte del haz de factores o medios de prueba que la Comisión Nacional de Energía habrá de ponderar, en su conjunto, para decidir si la instalación fotovoltaica cumplía o no, en los momentos correspondientes, los requisitos objetivos antes expresados. La conexión a la red y el vertido consiguiente de energía es uno de los datos, de no difícil verificación, que sin duda resulta apto para demostrar, en sentido positivo, o debilitar, en sentido negativo, la certeza de la existencia y real utilización de los equipos fotovoltaicos de una determinada instalación.
La mayor o menor corrección jurídica de cada una de las decisiones adoptadas en el curso de los procedimientos singulares de acreditación, a la vista del conjunto probatorio aportado en cada caso, incluido el factor de vertido a la red, cuenta en todo caso con la garantía final de su impugnación jurisdiccional, según también hemos indicado en otro de los fundamentos jurídicos de esta sentencia".
Cuarto.- Pues bien, a partir de estas consideraciones, que reiteramos, no son acogibles los argumentos impugnatorios vertidos en la demanda.
A) En relación con el primer bloque de alegaciones, relativas a la supuesta vulneración de las competencias autonómicas, reiteramos que el Real Decreto 1003/2010 se atiene a pautas correctas de distribución competencial pues no interfiere en las que corresponden a las Comunidades Autónomas, limitadas a regular (como sucedería en el caso de Castilla La-Mancha, al que se refiere la demanda, mediante el Decreto 80/2007 ) los procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica de régimen especial. Sin perjuicio de las facultades de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para regular y aplicar su régimen propio de revisión e inspección de las instalaciones autorizadas, el Estado es competente para todo lo relativo al régimen económico mediante el que se retribuyen aquéllas.
B) Tampoco consideramos que se alteren "los procedimientos administrativos establecidos en la Ley del Sector Eléctrico 54/1997, de 27 de noviembre, y en el Real Decreto 661/2007, que se remiten a los procedimientos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre [...]". Ya hemos expuesto en nuestra sentencia precedente cómo el Real Decreto impugnado no implica proceder a la revisión de las autorizaciones administrativas otorgadas, que subsisten. Las resoluciones de las Comunidades Autónomas que hayan reconocido la condición de instalación de producción en régimen especial pueden, efectivamente, ser objeto de sus propias "revisiones" (que incluso podrán determinar la revocación del reconocimiento o de la autorización) pero ello es ajeno al ámbito de aplicación del Real Decreto 1003/2010, según más extensamente hemos desarrollado en la sentencia antes transcrita.
C) Por estas mismas razones no se produce la "vulneración de la norma sectorial" a la que aluden los recurrentes. Sentada la premisa de que mediante el Real Decreto 1003/2010 no se "revisan" las decisiones administrativas adoptadas por la Comunidad Autónoma, decaen el resto de alegaciones consignadas en el tercer bloque de argumentos de la demanda. Por lo demás, la aplicación de dicho Real Decreto no implica ningún efecto "sancionador encubierto" ni requiere un procedimiento de este género, lo que hace inaplicables en esta materia los criterios determinantes de la graduación de la sanciones previstos en el artículo 63 de la Ley 54/1997.
D) En fin, rechazamos que el procedimiento establecido en el Real Decreto 1003/2010 impida que los afectados obtengan la tutela judicial efectiva, a la que en todo caso tienen derecho, o que cause su indefensión, censuras gratuitamente vertidas en la demanda. Cualquiera de las medidas administrativas adoptadas en su ejecución es susceptible, dentro de los límites de la Ley Jurisdiccional, de impugnación.
Tampoco estimamos que la nueva disposición general incurra en "fraude de ley y desviación de poder" pues es legítimo que la actuación estatal tienda a preservar el sentido y las finalidades que justifican las primas de que gozan las instalaciones de producción de electricidad en régimen especial. No vulnera, por estas mismas razones, el principio de confianza legítima de los administrados: según ya hemos concluido, no altera la competencia autonómica o los procedimientos de revisión generales y, aun cuando instaura sus propias reglas para garantizar la corrección en el cobro de las primas, lo hace conforme a pautas normativas adecuadas y previsibles.
Rechazamos en la anterior sentencia y lo haremos en ésta que el Real Decreto 1003/2010 tenga una eficacia retroactiva contraria a Derecho. No hay eficacia retroactiva cuando lo que se establece es un procedimiento para comprobar precisamente que las instalaciones perceptoras de las primas cumplían los requisitos -inmodificados por el Real Decreto- a que se condiciona la percepción del régimen retributivo. No existe, en concreto, ningún "paralelismo" con el supuesto de hecho citado por los recurrentes, esto es, con el contemplado en la sentencia de esta Sala de 30 de noviembre de 2010 (recurso 260/2007 ), que versaba sobre una solicitud de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, respecto a las cantidades abonadas a la Autoridad Portuaria de Málaga en concepto de tarifas portuarias, durante el año 1998, una vez que por las sentencias del Tribunal Constitucional números 102/2005, de 20 de abril, y 121/2005, de 10 de mayo, se declararon inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
Las críticas de los recurrentes sobre la eventual actuación ulterior de la Comisión Nacional de Energía no son adecuadas para fundar la pretensión de nulidad del Real Decreto. Es lógico que el requerimiento se dirija a quienes aparecen como titulares de las instalaciones y cobran por ello las primas: los problemas derivados, en su caso, de la sucesión de empresas y de la existencia o inexistencia, por esta razón, de documentos de un período anterior constituyen, al igual que otros muchos que en la práctica pueden surgir, cuestiones que deberán resolverse en el seno de los expedientes singulares tramitados, sin que el Real Decreto 1003/2010 ofrezca una solución unívoca al respecto. No reputamos excesiva la carga de probar documentalmente o por otros medios -con las reservas y matices que expusimos en nuestra sentencia anterior- el mantenimiento de las condiciones necesarias para el cobro de las primas y repetimos que se garantiza en todo caso el equilibrio procesal entre las partes del proceso si los interesados impugnasen las decisiones administrativas, provisionales o definitivas, que afecten a aquéllas, bien sea por la actuación de la Comisión Nacional de Energía o por la de la Dirección General de Política Energética y Minas.
Quinto.- Procede, en suma, la desestimación del recurso, sin condena en costas al no existir temeridad o mala fe en las pretensiones de las partes.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
FALLAMOS
No ha lugar al recurso contencioso-administrativo número 423/2010, interpuesto por D. Jose Manuel, "Atance Fincas, S.L.", "Riga Ecoenerga, S.L.", "Sofovolg, S.L." y "Durán Bodas, S.L." contra el Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto, por el que se regula la liquidación de la prima equivalente a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
