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  • EDICIÓN DE 17/02/2012
 
 

Controlador de tránsito aéreo

Para la obtención de la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo no es necesario estar en posesión de un título académico universitario

17/02/2012
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Desestima la Sala el recurso interpuesto contra el RD 1516/2009, de 2 de octubre, por el que se regula la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo.

Iustel

Señala que la pretendida nulidad de la norma reglamentaria en relación a la supresión del título profesional aeronáutico de tráfico aéreo, no puede prosperar, en cuanto el Gobierno, como titular de la potestad reglamentaria, ha traspuesto de forma adecuada la Directiva 2006/23, de 5 de abril, del Parlamento Europeo y del Consejo, siguiendo las directrices expuestas por STJCE; no desprendiéndose de la normativa de aplicación que para ejercer la función de controlador aéreo sea necesario estar en posesión de un título académico universitario, pues sólo se requiere un título habilitante. Por otro lado, es ajustado a derecho el RD 1516/2009 en cuanto regula de forma conjunta las licencias civil y militar de los controladores, ya que el establecimiento uniforme de los requisitos exigidos para la obtención de ambas licencias respeta la Directiva comunitaria citada. Finalmente, la Sala considera que la fijación del nivel requerido a los controladores de comprensión del idioma castellano, en el nivel operacional 4 de la escala de calificación de competencia lingüística, también es acorde con la Directiva.

Tribunal Supremo

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 22 de diciembre de 2011

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 684/2009

Ponente Excmo. Sr. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT

En la Villa de Madrid, a veintidós de Diciembre de dos mil once.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo registrado bajo el número 2/684/2009, interpuesto por la Procuradora Doña María del Carmen Hijosa Martínez, en representación de UNIÓN SINDICAL DE CONTROLADORES AÉREOS (USCA) y de la ASOCIACIÓN DE LOS PROFESIONALES DE CONTROL DE TRÁFICO AÉREO (APROCTA), contra el Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, por el que se regula la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo. Han sido partes recurridas la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA (AENA) y SERVICIOS Y ESTUDIOS PARA LA NAVEGACIÓN AÉREA Y LA SEGURIDAD AERONÁUTICA, S.A. (SENASA), representadas y defendidas por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La representación procesal de la UNIÓN SINDICAL DE CONTROLADORES AÉREOS (USCA) y de la ASOCIACIÓN DE LOS PROFESIONALES DE CONTROL DE TRÁFICO AÉREO (APROCTA) interpuso ante esta Sala, con fecha 14 de diciembre de 2009 el recurso contencioso-administrativo registrado bajo el número 2/684/2009, contra el Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, por el que se regula la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo.

SEGUNDO.- En su escrito de demanda de fecha 7 de septiembre de 2010, la representación procesal de la UNIÓN SINDICAL DE CONTROLADORES AÉREOS (USCA) y de la ASOCIACIÓN DE LOS PROFESIONALES DE CONTROL DE TRÁFICO AÉREO (APROCTA) recurrente, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

“ Que, teniendo por presentado este escrito de demanda en forma y tiempo oportunos, tenga por interpuesto el presente recurso contencioso administrativo, por hechas las manifestaciones que en el mismo se contienen y, en su virtud, previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia por la que se declare:

a) previa estimación del primer motivo, decrete la nulidad del Real Decreto impugnado por haber suprimido el Título profesional aeronáutico de Controlador de Tránsito Aéreo, declarándose expresamente que el mismo no es incompatible con la normativa comunitaria, con todos los efectos legales inherentes a tal declaración, entre los que se encuentra la vigencia del Real Decreto 3/1998, de 9 de enero, sobre el Título profesional aeronáutico civil y licencia de Controlador de Tránsito Aéreo, derogado por aquél.

b) previa estimación del segundo motivo, decrete la nulidad del Real Decreto impugnado por cuanto que conculca la legalidad vigente en nuestro país en materia de Control del Tráfico Aéreo en los ámbitos civil y militar, al unificar indebidamente las competencias delimitadas en estos ámbitos por normas con rango de ley que no han sido derogadas.

c) previa estimación del tercer motivo, decrete la nulidad del artículo 16.3 del Real Decreto impugnado, por cuanto que fija el nivel operacional 4 de la escala de calificación de competencia lingüística que se incluye en su Anexo II para el idioma castellano -español-, declarando que dicho nivel es insuficiente, por haberse acreditado que existen motivos imperativos de seguridad para elevarlo al nivel 5 (avanzado) como la propia Administración propuso en un principio.

d) previa estimación del cuarto motivo, decrete la nulidad del artículo 16.4 del Real Decreto impugnado, por no haberse sometido al preceptivo trámite de audiencia a USCA y por vulnerar el artículo 3.1 de la Constitución Española. .

TERCERO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado con fecha 22 de noviembre de 2010, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

“ que, teniendo por presentado este escrito y por evacuado el trámite de oposición, dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al mismo, se desestime la pretensión de la parte demandada, declarándose por la Sala la conformidad a Derecho del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, en su integridad. .

CUARTO.- El Abogado del Estado, en representación de AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA (AENA) y de SERVICIOS Y ESTUDIOS PARA LA NAVEGACIÓN AÉREA Y LA SEGURIDAD AERONÁUTICA, S.A. (SENASA), contestó, asimismo, a la demanda por escrito presentado con fecha 2 de febrero de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

“ que, teniendo por presentado este escrito y por evacuado el trámite de oposición, dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al mismo, se desestime la pretensión de la parte demandada, declarándose por la Sala la conformidad a Derecho del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, en su integridad. .

QUINTO.- Por Auto de 22 de febrero de 2011, se acuerda fijar la cuantía del presente recurso como indeterminada, recibir el proceso a prueba, y se accede al trámite de conclusiones, que se llevará a cabo en el momento procesal oportuno.

SEXTO.- Practicadas las pruebas propuestas y admitidas, por providencia de fecha 19 de mayo de 2011, se declara terminado y concluso el periodo de proposición y práctica de prueba y se concede a representante procesal de las actoras el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones sucintas de los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoye, lo que efectuó la representación procesal de la UNIÓN SINDICAL DE CONTROLADORES AÉREOS (USCA) y de la ASOCIACIÓN DE LOS PROFESIONALES DE CONTROL DE TRÁFICO AÉREO (APROCTA), por escrito presentado el 9 de junio de 2011, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

“ que, teniendo por presentado este escrito, junto con la versión completa del documento n.º 1 de la demanda, acuerde tener por formuladas las anteriores conclusiones a los efectos legales oportunos y por subsanado el error material en que incurrimos al aportar el referido documento a falta de algunas de sus páginas. .

SÉPTIMO.- Por diligencia de ordenación de 22 de junio de 2011, se otorga el plazo de diez días a las partes recurridas para que presenten sus conclusiones, evacuándose dicho trámite por el Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, por escrito presentado el 30 de junio de 2011, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

“ Que teniendo por presentado este escrito, lo admita, tenga por evacuado, en tiempo y forma, el trámite al que se refiere y por formuladas las anteriores conclusiones a los efectos legales oportunos y reiterando el suplico de nuestra contestación a la demanda. .

OCTAVO.- El Abogado del Estado, en representación de AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA (AENA) y de SERVICIOS Y ESTUDIOS PARA LA NAVEGACIÓN AÉREA Y LA SEGURIDAD AERONÁUTICA, S.A. (SENASA), presentó escrito el 6 de julio de 2011, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

“ Que teniendo por presentado este escrito, lo admita, tenga por evacuado, en tiempo y forma, el trámite al que se refiere y por formuladas las anteriores conclusiones a los efectos legales oportunos y reiterando el suplico de nuestra contestación a la demanda. .

NOVENO.- Por providencia de fecha 30 de septiembre de 2011 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 20 de diciembre de 2011, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo.

El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la UNIÓN SINDICAL DE CONTROLADORES AÉREOS (USCA) y de la ASOCIACIÓN DE LOS PROFESIONALES DE CONTROL DE TRÁFICO AÉREO (APROCTA), tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, por el que se regula la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo, en los extremos expuestos en el suplico del escrito de demanda, relativos a la supresión del título profesional aeronáutico de controlador de tráfico aéreo, la regulación unitaria de las licencias civiles y militares y determinados aspectos relacionados con la competencia lingüística.

En aras de una adecuada compresión del objeto del recurso contencioso-administrativo, procede transcribir el contenido de los artículos 4, 5, 7, 8 y 16 del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, recurrido:

“ Artículo 4. Principios por los que se rige la concesión de las licencias.

1. Para la obtención de una licencia de alumno controlador de tránsito aéreo o de controlador de tránsito aéreo, el solicitante deberá demostrar su aptitud para ejercer dichas funciones. Las pruebas de aptitud tendrán relación con sus conocimientos, experiencia, habilidades y competencia lingüística.

2. La licencia se expedirá a favor de su titular, y será firmada por él.

3. La licencia de alumno controlador de tránsito aéreo deberá incluir al menos una habilitación y una anotación de habilitación, si procede.

4. La licencia incluirá los elementos enumerados en el anexo I.

5. Las licencias se expedirán en idioma castellano e incluirán una traducción al idioma inglés de los elementos enumerados en el anexo I.

Artículo 5. Condiciones para la obtención de la licencia de alumno controlador de tránsito aéreo.

Los requisitos exigidos para la obtención de la licencia de alumno controlador de tránsito aéreo serán los siguientes:

a) Tener 18 años cumplidos y estar en posesión del título de bachillerato o de un título que permita el acceso a la universidad o equivalente.

b) Haber superado los cursos aprobados por la autoridad nacional de supervisión competente, relativos a la formación inicial y destinados a la obtención de la habilitación y de la anotación de habilitación requeridas, conforme a lo establecido en los artículos 4.3 y 15.

c) Estar en posesión de un certificado médico válido y en vigor expedido de acuerdo a los artículos 25 y 26.

d) Haber demostrado un nivel suficiente de competencia lingüística en idioma inglés y castellano de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 16.

Artículo 7. Condiciones para la obtención de la licencia de controlador de tránsito aéreo.

1. Los requisitos exigidos para la obtención de la licencia de controlador de tránsito aéreo serán los siguientes:

a) Tener 21 años cumplidos.

Sin perjuicio de lo anterior, la autoridad nacional de supervisión competente podrá expedir, cuando lo estime pertinente por razones objetivas, la licencia de controlador de tránsito aéreo a aquellos solicitantes menores de 21 años que, cumpliendo el resto de requisitos para la expedición de dicha licencia, hayan finalizado la formación inicial y el plan de formación de unidad.

b) Ser titular de una licencia de alumno controlador de tránsito aéreo, haber finalizado un plan de formación de unidad previsto en el artículo 18 y haber superado con éxito los exámenes o evaluaciones correspondientes.

c) Ser titular de un certificado médico válido y en vigor de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 25 y 26.

d) Haber demostrado un nivel suficiente de competencia lingüística en los idiomas inglés y castellano de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 16.

2. Para el ejercicio de las atribuciones indicadas en el artículo 8 la licencia deberá llevar anotadas una o varias habilitaciones, y las correspondientes anotaciones de habilitación, unidad e idioma para las que se haya superado la formación.

Artículo 8. Atribuciones de la licencia de controlador de tránsito aéreo.

La licencia de controlador de tránsito aéreo autoriza al titular para el ejercicio profesional de todas las funciones relacionadas con el control de tránsito aéreo general para las que esté habilitado.

Artículo 16. Competencia lingüística.

1. Los controladores de tránsito aéreo deben demostrar su capacidad para hablar y comprender los idiomas inglés y castellano de manera satisfactoria, tanto en el uso de la terminología y la fraseología normalizada, como en el manejo del idioma.

2. Los aspirantes o titulares de una licencia de controlador de tránsito aéreo deberán ser capaces de:

a) Comunicarse efectivamente de forma oral (teléfono y radio teléfono) y en situaciones cara a cara;

b) Comunicarse con exactitud y claridad sobre temas comunes, concretos y relacionados con el trabajo;

c) Utilizar estrategias comunicativas adecuadas para intercambiar mensajes y para reconocer y aclarar malentendidos (por ejemplo, para comprobar, confirmar o aclarar alguna información), en un contexto general o de trabajo;

d) Manejar satisfactoriamente y con relativa facilidad los retos lingüísticos que pueda crear una complicación o una evolución imprevisible de los acontecimientos, en el contexto de una situación rutinaria de trabajo o una tarea comunicativa con la que estén familiarizados; y

e) Expresarse en un dialecto o con un acento que resulten comprensibles para la comunidad aeronáutica.

3. El nivel requerido para el cumplimiento del apartado anterior será, como mínimo, el nivel operacional (4) de la escala de calificación de competencia lingüística que se incluye en el Anexo II, tanto para el idioma inglés como para el castellano.

4. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, en aquellas unidades en las que se preste servicio de control de tránsito aéreo a un volumen significativo de operaciones de tráfico aéreo internacional, podrá eximirse del requisito de competencia lingüística en castellano, por un período de tiempo limitado, a aquellos titulares de licencias comunitarias de controlador de tránsito aéreo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del presente Real Decreto. .

SEGUNDO.- Sobre el motivo de impugnación del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, fundado en la indebida supresión del título profesional aeronáutico de tráfico aéreo.

El motivo de impugnación del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, por el que se regula la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo, fundado en la alegación de que la regulación de la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo supone la supresión de la especialidad del título profesional aeronáutico de controlador de tránsito aéreo, que regulaba el derogado Real Decreto 3/1998, de 9 de enero, sobre el título profesional aeronáutico civil y licencia de controlador de tránsito aéreo, es contrarío a la normativa comunitaria, no puede prosperar, en cuanto que consideramos que el Gobierno, como titular de la potestad reglamentaria ha transpuesto de forma adecuada al ordenamiento interno la Directiva 2006/23 / CE, de 5 de abril, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo, siguiendo las directrices expuestas en la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de octubre de 2008 (C-136/2007 ).

En efecto, no podemos compartir la tesis argumental que formulan las asociaciones recurrentes de que la determinación de los requisitos exigidos para la obtención de la licencia de alumno controlador de tránsito aéreo, establecida en el artículo 5 del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, impugnado, de estar en posesión del título de bachillerato o de un título que permita el acceso a la Universidad o equivalente y haber superado los cursos de formación, supone una degradación de la profesión de Controlador de Tránsito Aéreo, que no está amparada por el principio de libre circulación de trabajadores que consagra el Derecho de la Unión Europea, en cuanto que cabe advertir que de la normativa internacional y europea invocada no se desprende que para ejercer la función de controlador aéreo sea necesario estar en posesión de un título académico universitario, al sólo requerirse ostentar un título habilitante, en el sentido de ser preciso la obtención de la correspondiente autorización administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley de Navegación Aérea, en la redacción debida a la Ley 21/2003, de 7 de julio, y en el artículo 34 de la Ley de Seguridad Aérea.

En este sentido, cabe referir que en el Preámbulo de la Directiva 2006/23 / CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo, se establece la finalidad perseguida por lo que respecta a la creación de la licencia comunitaria de controlador del tránsito aéreo, en los siguientes términos:

“ La aplicación de la legislación sobre el cielo único europeo hace necesaria la adopción de una normativa más detallada, en especial por lo que respecta a la expedición de licencias a los controladores de tránsito aéreo, con el fin de garantizar los máximos niveles de responsabilidad y competencia, mejorar la disponibilidad de controladores de tránsito aéreo y fomentar el reconocimiento mutuo de las licencias, conforme a lo previsto en el artículo 5 del Reglamento (CE) no 550/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2004, relativo a la prestación de servicios de navegación aérea en el cielo único europeo (3), persiguiendo al mismo tiempo el objetivo de una mejora global de la seguridad del tránsito aéreo y de la competencia del personal.

Mediante la creación de una licencia comunitaria se reconoce el papel específico que desempeñan estos profesionales en el control del tránsito aéreo en condiciones de seguridad. El establecimiento de normas comunitarias de aptitud también reducirá la fragmentación en este ámbito, contribuyendo con ello a incrementar la eficiencia de la organización de las tareas, en el marco de la creciente colaboración a escala regional entre proveedores de servicios de navegación aérea. Por lo tanto, la presente Directiva constituye un componente esencial de la legislación sobre el cielo único europeo.

La directiva es el instrumento más adecuado para establecer normas de aptitud, pues permite que los Estados miembros decidan los procedimientos para alcanzar tales normas.

Conviene basar la presente Directiva en las normas internacionales vigentes. La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) ha adoptado diversas disposiciones sobre licencias de controladores de tránsito aéreo, entre las que figuran requisitos de carácter lingüístico. Por su parte, la Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea (Eurocontrol), creada por el Convenio internacional de 13 de diciembre de 1960 relativo a la cooperación para la seguridad de la navegación aérea, ha adoptado requisitos reglamentarios de seguridad. De conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CE) no 550/2004, la presente Directiva incorpora los requisitos de la norma ESARR 5 de Eurocontrol que afectan a los controladores de tránsito aéreo. .

El artículo 5 de la Directiva 2006/23 /CE analizada, estipula lo siguiente:

“ 1. Los requisitos exigidos para la obtención de la licencia de

alumno controlador de tránsito aéreo serán los siguientes:

a) tener 18 años cumplidos y estar en posesión de un título de enseñanza secundaria o de un título que permita el acceso a la universidad o equivalente.

Los Estados miembros podrán establecer que la autoridad nacional de supervisión evalúe el nivel de formación de los candidatos que no cumplan este requisito educativo. Si de esa evaluación se desprende que el candidato tiene una experiencia y formación que le otorgan una

expectativa razonable de superar la formación de controlador de tránsito aéreo, estas se considerarán suficientes;

b) haber superado una formación inicial aprobada, destinada a la obtención de la habilitación y de la anotación de habilitación conforme a lo establecido en el anexo II,

parte A;

c) estar en posesión de un certificado médico válido, y

d) haber demostrado un nivel suficiente de competencia lingüística, de conformidad con los requisitos que figuran en el anexo III.

La licencia deberá incluir al menos una habilitación y una anotación de habilitación, si procede. .

Y precisamente, en el apartado segundo del artículo 58 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea, añadido por la Ley 21/2003, de 7 de julio, se establece que las condiciones par la obtención del título y las atribuciones, obligaciones y responsabilidades de sus titulares se determinarán de acuerdo con las normas del Derecho comunitario europeo, y los Tratados y Convenios internacionales adoptados por los Organismos Internacionales de Aviación Civil, prescribiendo que será necesario para ejercer las funciones de control del espacio aéreo estar en posesión de un título, licencia, autorización o certificado que faculte específicamente para ejercer esta función.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su sentencia de 16 de octubre de 2008, enjuiciando la conformidad del Real Decreto 3/1998, al Derecho Comunitario, ya advirtió que la profesión de controlador de tráfico aéreo en España debe calificarse de profesión regulada, en el sentido de las Directivas 89/48 y 92/51, en cuanto que las disposiciones normativas de carácter interno establecen un régimen que tiene por efecto reservar expresamente dicha actividad profesional a aquellas personas que reúnen determinados requisitos, prohibiendo el acceso a la misma a aquellas personas que no cumplen tales requisitos:

“ [...] En el caso de autos, del expediente que obra en poder del Tribunal de Justicia se desprende que el ejercicio de la profesión de controlador de tránsito aéreo ha sido específicamente regulado en España por el Real Decreto 3/1998 y que dicho ejercicio queda reservado a aquellas personas en posesión de determinadas titulaciones expedidas por la Dirección General de Aviación Civil.

[...] Para el ejercicio de la referida profesión, el citado Real Decreto exige, en particular, estar en posesión del título profesional aeronáutico civil de controlador de tránsito aéreo que acredita que su poseedor ha superado el correspondiente curso básico de formación y que, entre otros requisitos, el interesado esté en posesión de un título universitario oficial de diplomado o licenciado, o haya superado el primer ciclo completo de una carrera universitaria de grado superior en España.

[...] Por otra parte, en España el acceso a la profesión de controlador de tránsito aéreo requiere, con arreglo al Real Decreto 3/1998, la obtención de una licencia de controlador de tránsito aéreo que acredite que el poseedor del título profesional aeronáutico civil de controlador puede ejercer aquellas funciones inherentes al mismo para las que obtenga habilitación. La obtención de dicha licencia está supeditada, además, a la realización de un mínimo de tres meses de prácticas dedicado al control efectivo de tráfico aéreo.

[...] Por último, el citado Real Decreto prevé la necesidad de obtener una “habilitación” que autorice a ejercer funciones precisas. Se trata de un documento asociado a la licencia, en el que se especifican las circunstancias, condiciones y, en su caso, restricciones, para el ejercicio de determinadas funciones de los controladores de tránsito aéreo. La habilitación versa, en particular, sobre el control de aeródromo, el control de aproximación, el control de radar de aproximación, el control de área y el control de radar de área, y se obtiene una vez finalizada una formación teórica y práctica.

[...] De lo anterior resulta que el ejercicio de la actividad de controlador de tránsito aéreo está efectivamente regulado en España por disposiciones normativas que establecen un régimen que tiene por efecto reservar expresamente dicha actividad profesional a aquellas personas que reúnen determinados requisitos y prohibir el acceso a la misma a aquellas otras personas que no cumplen tales requisitos.

[...] Por consiguiente, la profesión de controlador de tránsito aéreo en España debe calificarse de profesión regulada en el sentido de las Directivas 89/48 y 92/51, de modo que está incluida en el ámbito de aplicación de esas mismas Directivas.

[...] La anterior conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que no exista en España una formación sancionada por un título único que permita acceder a la profesión de que se trata.

[...] En efecto, del respectivo artículo 1, letra a), de las Directivas 89/48 y 92/51 se desprende que el concepto de título incluye “cualquier conjunto” de títulos, certificados y otros diplomas de formación.

[...] Por otro lado, la circunstancia de que un “título” no adopte la forma de un documento único, sino que se componga de un conjunto de diplomas, certificados u otros documentos carecerá de pertinencia siempre que -con independencia de la forma que adopte- la función esencial de dicho título sea la de acreditar que el interesado ha cursado con éxito un ciclo de estudios definido que le haya permitido adquirir la capacitación profesional exigida para acceder a una profesión regulada en el Estado miembro en cuestión o para ejercerla (en este sentido, por lo que se refiere a la calificación como “título”, a efectos de la Directiva 89/48, de la constatación de que se ha superado el examen de fin de formación, véase la sentencia de 9 de septiembre de 2003, Burbaud, C-285/01, Rec. p. I-8219, apartado 52 ).

[...] Puesto que el acceso a la profesión de controlador de tránsito aéreo está supeditado en España a la posesión de un “título”, de conformidad con la Directiva 89/48, de ello se deduce que, con arreglo al artículo 3 de la misma, cuando concurran los requisitos enumerados en ese mismo artículo 3, la autoridad competente de dicho Estado miembro no podrá denegar a un nacional de otro Estado miembro el acceso a esa profesión o a su ejercicio en las mismas condiciones que sus nacionales, alegando insuficiencia de cualificación.

[...] Así pues, siendo uno de los requisitos la posesión de un título, tal como se define en la Directiva 89/48, los interesados deberán haber cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años.

[...] Por otra parte, al estar supeditado en España el acceso a la profesión de controlador de tránsito aéreo a la posesión de un título, tal como se define en la Directiva 89/48, de ello se deduce que, con arreglo al artículo 3 de la Directiva 92/51, cuando concurran los requisitos enumerados en dicho artículo, la autoridad competente de aquel Estado miembro no podrá denegar a un nacional de otro Estado miembro el acceso a esa profesión o a su ejercicio en las mismas condiciones que sus nacionales, alegando insuficiencia de cualificación.

[...] Uno de esos requisitos es la posesión de un título en el sentido de la Directiva 92/51. La definición de título que figura en esta Directiva es más amplia que la recogida en la Directiva 89/48 y, en particular, no exige que el interesado haya cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años.”.

La alegación de que la supresión de la especialidad del título profesional aeronáutico de controlador de tránsito aéreo debía haberse regulado en una norma con rango de Ley, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 36 de la Constitución, para las profesiones tituladas, no puede ser acogida, en cuanto que, conforme a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional expuesta en las sentencias 330/1994, de 15 de diciembre, 118/1996, de 27 de junio, 109/2003, de 5 de junio, 152/2003, de 17 de julio, y 181/2008, de 22 de diciembre, la profesión de controlador de tránsito aéreo no puede caracterizarse como profesión titulada, en el sentido de que su ejercicio está condicionado a la previa posesión de concretos títulos académicos de estudios superiores, ya que el hecho de que los poderes públicos intervengan en la regulación de ciertas actividades profesionales sometiéndolas a la previa obtención de una autorización administrativa, o a la superación de ciertas pruebas de aptitud o de determinados requisitos, no es equiparable a la creación o regulación de profesiones tituladas.

En este sentido, no resulta ocioso recordar la doctrina formulada por esta Sala jurisdiccional respecto del marco regulatorio de la profesión de controlador de tránsito aéreo y sobre la habilitación al Gobierno para desarrollar la Ley de Navegación Aérea, según expusimos en la sentencia de 7 de febrero de 2000 (RCA 544/1998 ), conociendo de la impugnación del Real Decreto 3/1998, de 9 de enero, en que se sustenta la pretensión de conservación del título profesional aeronáutico de controlador aéreo:

“ [...] El análisis del motivo de impugnación de carácter sustantivo o material debe hacerse recordando previamente: a) que la norma reglamentaria impugnada se dicta en virtud de la habilitación contenida en la disposición final cuarta de la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea, y en ejecución del artículo 58 de la misma Ley, que exige, para el ejercicio de cualquier función técnica propia de la navegación aérea, tanto civil como militar, estar en posesión del título que faculte específicamente para dicha función y el cumplimiento de las condiciones que reglamentariamente se determinen; b) que tanto el Real Decreto 1698/1979, de 29 de junio, por el que se modificó el Reglamento del Cuerpo Especial de Controladores de la Circulación Aérea, como la Ley 13/1981, de 28 de mayo, reguladora de dicho Cuerpo, exigieron para el ingreso en él el requisito de "estar en posesión del título de Diplomado Universitario, Ingeniero Técnico, Arquitecto Técnico o equivalente"; y c) que en la Memoria referente al Real Decreto impugnado se indica que aquel Real Decreto 2030/1995, que estableció el título profesional aeronáutico civil de Controlador de Transito Aéreo, coexiste con la Ley 13/1981, pues lo acontecido es que al crearse el Ente Público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (artículo 82 de la Ley 4/1990 ), al asumir éste las funciones en materia de navegación aérea, y al disponerse que su personal se regirá por las normas de derecho laboral o privado que le sean de aplicación, se hacía necesaria la incorporación de nuevos controladores fuera del contexto funcionarial; y añade que la diferente exigencia académica que deriva de lo dispuesto en la Ley 13/1981 y en el Real Decreto 2030/1995, "motiva situaciones diferenciales entre los distintos miembros del colectivo afectado que pueden crear situaciones de tensión", debiendo, por otra parte, "tomarse en consideración el hecho de que en los acuerdos particulares que se establecieron por Aena con los controladores, con participación de la Administración, se garantizaba el requisito de acceso con estudios de diplomado universitario o equivalente". .

TERCERO.- Sobre el motivo de impugnación del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, fundado en la ilegalidad de la regulación conjunta de las licencias civil y militar de controlador de tránsito aéreo.

El motivo de impugnación formulado contra el Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, fundamentado en la ilegalidad de la regulación conjunta de las licencias civil y militar de controlador de tránsito aéreo, por conculcar, entre obras disposiciones, el artículo 58 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea, y los artículos 4 y 5 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, que delimitan las competencias del Ministerio de Fomento y del Ministerio de Defensa, respecto del control de tráfico aéreo, y contemplarían dos tipos de titulaciones en el ámbito del control aéreo -la civil y la militar-, que no serían intercambiables, no puede ser acogido, en cuanto que estimamos que la regulación uniforme de los requisitos exigidos para la obtención de la licencia comunitaria de control de tránsito aéreo, que deben cumplir tanto los controladores civiles como los controladores militares que ejercen su actividad de control de tráfico general, no contraviene la Directiva 2006/23 / CE, de 5 de abril, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo, aplicable ratione temporis, que en su artículo 1.3 estipula:

“ A reserva del artículo 1, apartado 2, y del artículo 13 del Reglamento (CE) n1 549/2004, en los casos en que los servicios regulares y planificados de control del tránsito aéreo sean prestados al tránsito aéreo general bajo la responsabilidad de proveedores de servicios de navegación aérea que ofrezcan sus servicios primariamente para movimientos de aeronaves distintos de los del tráfico aéreo general, los Estados miembros garantizarán que el nivel de la seguridad y calidad de los servicios al tránsito aéreo general sea como mínimo equivalente al resultante de la aplicación de las disposiciones de la presente Directiva. .

La exclusión del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) 1108/2009, de 21 de octubre, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 216/2008, en lo que se refiere a aeródromos, gestión del tránsito aéreo y servicios de navegación aérea y se deroga la Directiva 2006/23 /CE, del personal que efectúa actividades o servicios militares, no tiene como consecuencia directa la ilegalidad de la previsión reglamentaria cuestionada, en cuanto que no incide en la facultad del Gobierno de determinar las condiciones específicas de capacitación profesional que son exigible al personal de las Fuerzas Armadas que desempeñe funciones de control de tránsito aéreo, ya que, como el propio Reglamento Comunitario advierte en su artículo 1.2 a), en este supuesto los Estados miembros deberán velar porque las actividades o servicios prestados por estos profesionales tenga debidamente en cuenta, en la medida de lo posible, los objetivos perseguidos por el propio Reglamento.

CUARTO.- Sobre el motivo de impugnación del artículo 16.3 del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, basado en la ilegalidad del acuerdo de nivel de competencia lingüística.

El motivo de impugnación del artículo 16.3 del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, que cuestiona la decisión del titular de la potestad reglamentaria de fijar el nivel requerido a los controladores de tránsito aéreo de comprensión del idioma castellano en el nivel operacional 4 de la escala de calificación de competencia lingüística que se incluye en el Anexo II, por considerarlo insuficiente, no puede ser acogido, en cuanto que consideramos que dicha regulación es acorde con lo dispuesto en el artículo 8 de la Directiva 200&723 / CE, que en su artículo 8, establece:

“ 1. Los Estados miembros garantizarán que los controladores de tránsito aéreo puedan demostrar su capacidad para hablar y comprender el inglés de manera satisfactoria. La competencia lingüística de los interesados se medirá por la escala de calificación que figura en el anexo III.

2. Los Estados miembros podrán imponer requisitos de competencia en la lengua local cuando lo consideren necesario por motivos de seguridad.

3. El nivel requerido para la aplicación de los apartados 1 y 2 será el nivel 4 de la escala de calificación de competencia lingüística que se establece en el anexo III.

4. No obstante lo dispuesto en el apartado 3, los Estados miembros podrán exigir el nivel 5 de la escala de calificación de competencia lingüística que se establece en el anexo III para la aplicación de los apartados 1 y 2 cuando las circunstancias operativas de una habilitación o anotación concretas exijan un nivel más elevado por motivos imperativos de seguridad. Este requisito se justificará objetivamente, no será discriminatorio y tendrá carácter proporcionado y transparente.

5. La competencia lingüística se demostrará mediante un certificado expedido tras un procedimiento de evaluación transparente y objetivo aprobado por la autoridad nacional de supervisión. .

Asimismo, la disposición reglamentaria impugnada, en referencia al nivel de competencia lingüística exigida, es plenamente conforme con la enmienda 164 del Anexo I del Convenio sobre Aviación Civil Internacional de Chicago de 1944, cuyo tenor es:

“ Para cumplir con los requisitos en materia de competencia lingüística [...], el solicitante de una licencia o el titular de la misma demostrará, de forma aceptable para la autoridad otorgadora de licencias, que cumple con los descriptores integrales que figuran en la Sección 2 y con el Nivel operacional de la OACI (Nivel 4) de la escala de calificación de la competencia lingüística de la OACI en el Adjunto A. .

La valoración del Informe pericial aportado a las actuaciones, conforme a las reglas de la sana crítica que determina el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, no permite alcanzar otra conclusión, en cuanto que, aunque no resulta ilógico asegurar que el conocimiento del idioma español en el nivel 5 de la Escala de la Organización de Aviación Civil Internacional por los controladores de tránsito aéreo que ejercen su profesión en aeropuertos españoles garantiza un mejor dominio de la lengua local que favorece la seguridad aérea, no por ello podemos inferir que la exigencia de competencia lingüística en el nivel 4 sea insuficiente para la perfecta consecución de las tareas aeronáuticas que desempeñan estos profesionales.

QUINTO.- Sobre el motivo de impugnación del artículo 16.4 del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, fundado en razones formales sustantivas.

El motivo de impugnación del apartado 4 del artículo 16 del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, por el que se regula la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo, que contempla la posibilidad e exención con carácter temporal del requisito de competencia lingüística en castellano, en aquellos aeropuertos en los que se desarrolla la prestación del servicio de control aéreo a un volumen significativo de operaciones de tráfico aéreo internacional, basada en que aparece por primera vez en el proyecto remitido al Consejo de Estado, no habiendo dado oportunidad de formular observaciones a las asociaciones recurrentes, en infracción de lo dispuesto en el artículo 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, no puede prosperar, porque, conforme a una consolidada jurisprudencia de esta Sala jurisdiccional del Tribunal Supremo expresada en las precedentes sentencias de 22 de enero de 1998, 13 de noviembre de 2000, 24 de octubre de 2001 y 23 y 26 de septiembre de 2003, y de 3 de junio de 2011, el trámite de audiencia ha de calificarse como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general "preceptivamente impuesta" y que "requiere en el órgano que instruye una actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado o incluso la disposición resultante podría estar incursa en nulidad", debiendo distinguir que la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que, aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan "por Ley" la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto.

En este sentido, para responder concretamente al motivo de impugnación de carácter procedimental deducido, cabe recordar, que, conforme una consolidada doctrina de esta Sala, expuesta en la sentencia de 8 de marzo de 2006 (R 58/2005 ), las modificaciones que se introducen en el texto de proyecto de norma reglamentaria sometido a trámite de audiencia, no son constitutivas de nulidad radical cuando dichas innovaciones son fruto del ejercicio legítimo por el Gobierno de la potestad reglamentaria, ex artículo 93 C.E., y no tienen un carácter sustancial o esencial, que promueve la necesidad de abrir nuevamente el trámite de participación:

“ Es jurisprudencia de esta Sala que cuando las modificaciones introducidas en el texto definitivo de una disposición general no sean sustanciales resulta innecesaria una nueva audiencia de las asociaciones, corporaciones o entidades representativas de intereses legítimos, que guarden relación directa con el objeto de la disposición, o un nuevo informe de la Secretaría General Técnica del Departamento ministerial o dictamen del Consejo de Estado, entre otras razones porque su parecer no es vinculante, de manera que si, contemplada la modificación tanto desde una perspectiva relativa, por la innovación en el texto informado, como absoluta, por su importancia intrínseca, no representa una alteración sustancial en el ordenamiento previamente sometido al trámite de audiencia o informe, la falta de éstos, respecto de la reforma introducida, no acarrea su nulidad radical, al haber contado quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición con el criterio o ilustración de las entidades, corporaciones, asociaciones y organismos consultados, que, en definitiva, es el fin perseguido por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, al establecer un procedimiento para la elaboración de los reglamentos ( Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 6 de octubre de 1989, 11 de diciembre de 1991, 27 de mayo de 1993, 27 de noviembre de 1995, 14 de octubre de 1996, 10 de noviembre de 1997, 17 de enero de 2000, 31 de enero de 2001 (recurso 507/1998, fundamento jurídico tercero), 12 de febrero de 2002 (recurso 160/2000, fundamento jurídico primero), 12 de febrero de 2002 (recurso 158/2000, fundamentos jurídicos tercero y quinto), 17 de junio de 2003 (recurso 492/1999, fundamento jurídico noveno ) y 15 de noviembre de 2004 (recurso de casación 22/2002, fundamento jurídico segundo) .

Por ello, en el procedimiento de elaboración de la norma reglamentaria impugnada no apreciamos la infracción del artículo 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pues no consideramos que sea procedente abrir un segundo trámite de información pública dada la naturaleza y alcance de la modificación de la redacción regulatoria de la exención de la competencia lingüística en el idioma local con carácter excepcional.

La pretensión anulatoria del artículo 16.4 del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, sustentada en razones de fondo, en cuento en la norma reglamentaria se introducen conceptos jurídicos indeterminados que condicionan su aplicación y que ésta excepción no está justificada al poder producir situaciones de riesgo de accidente, debe ser rechazada, en cuanto que no cabe eludir que, conforme a las normas internacionales que rigen la aviación civil, se considera el inglés como el idioma común de la navegación aérea, cuyo conocimiento es exigible a pilotos y controladores de tránsito aéreo.

El argumento ulterior en que se fundamenta la pretensión anulatoria del artículo 16.4 del Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, basada en que vulnera el artículo 3.1 de la Constitución, en cuanto, según se aduce, quebranta el deber de los españoles de conocer y usar el castellano, no puede compartirse, pues la afirmación de que “un empleado público español tiene la obligación de hablar en castellano dentro del ámbito de sus competencias”, no se pone en cuestión, al deber tenerse en cuenta el significado y contenido específico de la norma reglamentaria recurrida.

En consecuencia con lo razonado, al rechazarse íntegramente los motivos de impugnación deducidos, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de UNIÓN SINDICAL DE CONTROLADORES AÉREOS (USCA) y de la ASOCIACIÓN DE LOS PROFESIONALES DE CONTROL DE TRÁFICO AÉREO (APROCTA), contra el Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, por el que se regula la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo.

SEXTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa imposición de costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Primero.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de UNIÓN SINDICAL DE CONTROLADORES AÉREOS (USCA) y de la ASOCIACIÓN DE LOS PROFESIONALES DE CONTROL DE TRÁFICO AÉREO (APROCTA), contra el Real Decreto 1516/2009, de 2 de octubre, por el que se regula la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo.

Segundo.- No procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso- administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Jose Manuel Sieira Miguez.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.

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