TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 14 de febrero de 2011
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 111/2009
Ponente Excmo. Sr. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
En la Villa de Madrid, a catorce de Febrero de dos mil once.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 1/111/2009 interpuesto por el Procurador Don Manuel Ortíz de Urbina Ruíz, en representación de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FAMILIAS NUMEROSAS, con asistencia de Letrado, contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008. Han sido partes demandadas la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, y las entidades mercantiles IBERDROLA, S.A., representada por el Procurador Don José Luis Martín Jaureguibeitia, ENDESA, S.A., representada por el Procurador Don José Guerrero Tramoyeres, y la ASOCIACIÓN DE COMERCIALIZADORES INDEPENDIENTES DE ENERGÍA (ACIE), representada por la Procuradora Doña Mercedes Caro Bonilla.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El Procurador Don Manuel Ortíz de Urbina Ruíz, en representación de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FAMILIAS NUMEROSAS, interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 28 de febrero de 2008, recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008.
SEGUNDO.- En su escrito de demanda, presentado el 31 de julio de 2008, la representación procesal de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FAMILIAR NUMEROSAS recurrente, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
“ Que, habiendo por presentado este escrito con los documentos acompañados y sus copias, lo admita, teniendo por formulada la DEMANDA DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3860/2007, de 28 de diciembre por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2.008, publicada en el B.O.E. n.º 312 de 29 de diciembre de 2.007, y en su día, previos los trámites legales pertinentes, dicte sentencia estimatoria del recurso, declarando la nulidad de las tarifas domésticas enjuiciadas en cuanto discriminan a las familias numerosas e infringen la legalidad estatal y comunitaria, y arbitrando los mecanismo necesarios para que se cobre a dichas familias el servicio de suministro domiciliario de electricidad sin discriminación ni infracciones legales, es decir, al precio mínimo siempre que sus miembros no rebasen el consumo normal de electricidad, o en su caso el consumo que se considere probado como normal per cápita. “.
TERCERO.- El Abogado del Estado, en el trámite de contestación a la demanda, presentó con fecha 14 de noviembre de 2008 escrito de alegación y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
“ que, teniendo por presentado este escrito con sus copias y por devuelto el expediente entregado, previos los trámites oportunos, dicte Auto en cuya virtud eleve a la Sala Tercera del Tribunal Supremo exposición razonada para que ésta resuelva en definitiva la competencia para conocer del presente recurso. “.
CUARTO.- Por Providencia de 4 de diciembre de 2008 se acordó dar traslado a las partes y al Ministerio Fiscal para alegaciones sobre la competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional para conocer del recurso. Evacuado dicho trámite, la Sección Octava, dictó Auto acordando elevar a la Sala Tercera del Tribunal Supremo exposición motivada a los efectos oportunos, previo emplazamiento de las partes.
QUINTO.- Recibidas las actuaciones, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó Auto de fecha 23 de julio de 2009, en el que acordó declarar la competencia de la Sala para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008.
SEXTO.- Recibido en la Sección Tercera el recurso contencioso-administrativo, se acuerda, entre otros extremos, convalidar las actuaciones practicadas y dar traslado al Abogado del Estado para que conteste la demanda en el plazo de veinte días, con entrega del expediente administrativo, evacuándose dicho trámite por escrito presentado el 11 de enero de 2010, en el que tras alegar los hechos y fundamentos de Derecho, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
“ Que, teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo; tenga por formuladas las consideraciones que en él se contienen; por cumplimentado el traslado al que corresponden; y, previa la tramitación que proceda, dicte sentencia por la que desestime la demanda. “.
SÉPTIMO.- Por providencia de 12 de enero de 2010, se dio traslado de la demanda a las demás partes personadas (las entidades mercantiles IBERDROLA, S.A., ENDESA, S.A. y la ASOCIACIÓN DE COMERCIALIZADORES INDEPENDIENTES DE ENERGÍA (ACIE), para que en el plazo de veinte días la contesten, evacuándose dicho trámite por el Procurador Don José Luis Martín Jaureguibeitia, en representación de la entidad mercantil IBERDROLA, S.A., por escrito presentado el 9 de febrero de 2010, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyo con el siguiente SUPLICO:
“ que habiendo por recibido este escrito se digne admitirlo y mediante él por causadas las anteriores manifestaciones y, previos los trámites que procedan, provea en consecuencia, resolviendo la pérdida del objeto del recurso interpuesto. “.
OCTAVO.- Por providencia de 18 de febrero de 2010 se tiene por caducado el derecho y por perdido el trámite de contestación a la entidad mercantil ENDESA, S.A. y a la ASOCIACIÓN DE COMERCIALIZADORES INDEPENDIENTES DE ENERGÍA (ACIE), al haber transcurrido el plazo otorgado sin presentar escrito alguno.
NOVENO.- Por providencia de fecha 4 de marzo de 2010, se otorga a la parte actora y al Abogado del Estado el plazo de cinco días para alegaciones sobre la pérdida sobrevenida del objeto del recurso aducida por la representación procesal de la entidad mercantil IBERDROLA, S.A. en el escrito de contestación a la demanda, evacuándose dicho trámite con el siguiente resultado:
1.º.- El Procurador Don Manuel Ortíz de Urbina Ruíz, en representación de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FAMILIAS NUMEROSAS, presentó escrito con fecha 12 de marzo de 2010, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
“ Que se sirva tener por cumplimentado el trámite conferido por la Providencia de 4 de marzo y, en méritos a lo expuesto, acuerde rechazar la concurrencia de pérdida sobrevenida de objeto, ordenando seguir con la tramitación del recurso hasta dictar sentencia sobre el fondo. “.
2.º.- El Abogado del Estado, presentó escrito con fecha 16 de marzo de 2010, en el que tras efectuar, asimismo, las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
“ Que, tenga por presentado este escrito, con sus copias, y lo admita; tenga por formuladas las consideraciones que en él se contienen; por cumplimentado el traslado al que corresponden; y, previa la tramitación que proceda, resolver no haber lugar a decretar la conclusión del recurso por la pérdida sobrevenida de su objeto, como ha planteado la entidad IBERDROLA, S.A. “.
DÉCIMO.- Por Auto de fecha 6 de abril de 2010, se acordó que no procede la pérdida sobrevenida del objeto del recurso contencioso-administrativo.
UNDÉCIMO.- Por Auto de 22 de abril de 2010, se acuerda fijar la cuantía del presente recurso contencioso-administrativo en indeterminada y recibir el proceso a prueba
DUODÉCIMO.- Practicadas las pruebas propuestas y admitidas, por providencia de fecha 23 de septiembre de 2010 se concede a la representación procesal de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FAMILIAS NUMEROSAS actora, el plazo de diez días para que presente conclusiones sucintas, lo que efectúa el Procurador Don Manuel Ortíz de Urbina Ruíz por escrito presentado el 8 de octubre de 2010, en el que tras manifestar lo que estima conveniente, lo concluye con el siguiente SUPLICO:
“ Se sirva admitir este escrito y tenga por cumplimentado el trámite de conclusiones, dictando en su día sentencia estimatoria del recurso de conformidad con el suplico de la demanda. “.
DECIMOTERCERO.- Por diligencia de ordenación de 14 de octubre de 2010, se concede a las partes demandadas (ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, entidades mercantiles IBERDROLA, S.A., ENDESA, S.A. y a la ASOCIACIÓN DE COMERCIALIZADDORES INDEPENDIENTES DE ENERGÍA (ACIE), el plazo de diez días para que presenten, asimismo, sus conclusiones, lo que efectuaron con el siguiente resultado:
1.º.- La Procuradora Doña Mercedes Caro Bonilla, en representación de la ASOCIACIÓN DE COMERCIALIZADDORES INDEPENDIENTES DE ENERGÍA (ACIE), presentó escrito con fecha 3 de noviembre de 2010, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
“ Que tenga por presentado este escrito y en su virtud tenga por presentadas conclusiones en el presente procedimiento y, tras los trámites oportunos, desestime el recurso presentado por Federación Española de Familias Numerosas contra la Orden 3860/2007. “.
2.º.- El Abogado del Estado, en escrito presentado con fecha 7 de octubre de 2010, efectuó las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
“ Que, teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo; tenga por formuladas las consideraciones que en él se contienen; por cumplimentado el trámite de conclusiones escritas del procedimiento; y, previa la tramitación que proceda, dicte sentencia, en su día, en los términos interesados en el suplico de su escrito de contestación a la demanda. “.
DECIMOCUARTO.- Por diligencia de ordenación de 15 de noviembre de 2010, se tiene por caducado el derecho al trámite de conclusiones a las presentaciones procesales de los demandados IBERDROLA, S.A. y ENDESA, S.A., al no haber presentado escrito alguno en el plazo otorgado.
DECIMOQUINTO.- Por providencia de 18 de noviembre de 2010, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 25 de enero de 2011, suspendiéndose el mismo por providencia de 20 de diciembre de 2010, por reunirse la Sala en Pleno, y señalándose nuevamente para el día 1 de febrero de 2011, fecha en que tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo.
El presente recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FAMILIAR NUMEROSAS, tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad de las tarifas domésticas establecidas en la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir de 1 de enero de 2008, en cuanto discriminan a las familias numerosas.
SEGUNDO.- Sobre la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
Con carácter preliminar al examen de los motivos de impugnación articulados por la defensa letrada de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FAMILIAS NUMEROSAS contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir de 1 de enero de 2008, debemos determinar si el recurso contencioso-administrativo es admisible, en cuanto que el Abogado del Estado postula, en su escrito de contestación a la demanda, que se declare la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por no justificar tener la legitimación precisa para impugnar la disposición que cuestiona y plantear lo que solicita de que se arbitren los mecanismos necesarios para que se cobre a las familias numerosas el servicio de electricidad sin discriminación, lo que excede las facultades de la jurisdicción contencioso-administrativa, y por no haber cumplido con la exigencia que establece el artículo 45.2 d) de la LJCA.
En este supuesto, consideramos que no concurre la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo planteada, de falta de legitimación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 19.1 a) y b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 69 b) LJCA, puesto que apreciamos la legitimación activa de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FAMILIAS NUMEROSAS recurrente, que asume, en virtud de sus Estatutos, la defensa de derechos e intereses colectivos que pueden resultar afectados por la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir de 1 de enero de 2008, en la medida en que existe un vínculo entre la Federación accionante y las pretensiones que delimitan el objeto del proceso contencioso- administrativo.
Debe recordarse, a estos efectos, que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 [ R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [ R 64/2003 ] y de 13 de diciembre de 2005 [ R 120/2004 ]), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero, F. 4).
En la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (RC 8719/2004 ), dijimos:
“ El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.
Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986, 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), “ que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación “ad processum” y la legitimación “ad causam”. Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que “ es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos”.
Pero distinta de la anterior es legitimación “ad causam” que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e “implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito “; añadiendo la doctrina científica que “ esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal “. Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5.º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991, ha dicho que “ la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso “. Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto “.
La pretensión de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, basada en la alegación de que la Asociación recurrente no justifica haber cumplido con la exigencia que establece el artículo 45.2 d) de la LJCA, debe rechazarse, en cuanto que comprobamos que se ha aportado a las actuaciones certificado del Secretario de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FAMILIAS NUMEROSAS, que consigna el Acuerdo de la Junta Directiva de la Federación, adoptado el 16 de febrero de 2008, de interponer recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir de 1 de enero de 2008, por no respetar los derechos e intereses de las familias numerosas, por lo que cabe dar por cumplimentado el requisito establecido en el artículo 45.2 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
La conclusión jurídica que sostenemos de rechazo de las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo se revela conforme con la doctrina expuesta por el Tribunal Constitucional en la sentencia 102/2009, de 27 de abril, en que, en relación con el acceso a la jurisdicción y la interpretación de los requisitos procesales de admisión de los recursos, se refiere que los órganos judiciales deben guiarse por el principio pro actione en los siguientes términos:
“ Constante y reiteradamente este Tribunal ha declarado que el contenido esencial y primario del derecho a obtener la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 CE es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a promover la actividad jurisdiccional que desemboque en el pronunciamiento de una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas ( SSTC 115/1984, de 3 de diciembre; 217/1994, de 18 de julio; y 26/2008, de 11 de febrero, FJ 5, entre otras). No es, sin embargo, un derecho ejercitable directamente a partir de la Constitución, ni tampoco un derecho absoluto e incondicionado a la prestación jurisdiccional, sino un derecho a obtenerla por los cauces procesales existentes y con sujeción a lo establecido en la Ley, la cual puede fijar límites al acceso a la jurisdicción siempre que éstos tengan justificación en razonables finalidades de garantía de bienes e intereses constitucionalmente protegidos ( SSTC 311/2000, de 18 de diciembre, FJ 3; 124/2002, de 20 de mayo, FJ 3; y 327/2005, de 12 de diciembre, FJ 3, por todas). Por todo ello resultan constitucionalmente legítimas, con la perspectiva del derecho fundamental de acceder a la jurisdicción, las decisiones de inadmisión de un recurso contencioso-administrativo o de ponerle fin anticipadamente, sin resolver sobre el fondo de las pretensiones deducidas en él, cuando encuentren amparo en una norma legal interpretada y aplicada razonablemente y sin rigorismo, formalismo excesivo o desproporción.
Con carácter general la apreciación de las causas legales que impiden efectuar un pronunciamiento sobre el fondo de las pretensiones deducidas corresponde a los Jueces y Tribunales en el ejercicio de la función que les es propia ex art. 117.3 CE, no siendo, en principio, función de este Tribunal Constitucional la de revisar la legalidad aplicada. Sin embargo sí corresponde a este Tribunal, como garante último del derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales, examinar la razón en que se funda la decisión judicial que inadmite la demanda o que, de forma equivalente, excluye el pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado. Y ello, como es obvio, no para suplantar la función que a los Jueces y Tribunales compete de interpretar las normas jurídicas en los casos concretos controvertidos, sino para comprobar si las razones en que se basa la resolución judicial está constitucionalmente justificada y guarda proporción con el fin perseguido por la norma en que dicha resolución se funda.
En esta tarea el Tribunal tiene que guiarse por el principio hermenéutico pro actione, que opera en el ámbito del acceso a la jurisdicción con especial intensidad, ampliando el canon de control de constitucionalidad frente a los supuestos en los que se ha obtenido una primera respuesta judicial; de manera que, si bien no obliga a la forzosa selección de la interpretación más favorable al acceso a la justicia de entre todas las posibles, sí proscribe aquellas decisiones judiciales que, no teniendo presente la ratio del precepto legal aplicado, incurren en meros formalismos o entendimientos rigoristas de las normas procesales que obstaculizan la obtención de la tutela judicial mediante un primer pronunciamiento sobre las pretensiones ejercitadas, vulnerando así las exigencias del principio de proporcionalidad (por todas, STC 188/2003, de 27 de octubre, FJ 4 ). Por ello el examen que hemos de realizar en el seno de un proceso constitucional de amparo, cuando en él se invoca el derecho a obtener una primera respuesta judicial sobre las cuestiones planteadas, permite, en su caso, reparar, no sólo la toma en consideración de una causa que no tenga cobertura legal o que, teniéndola, sea fruto de una aplicación arbitraria, manifiestamente irrazonable o incursa en un error patente que tenga relevancia constitucional, sino también aquellas decisiones judiciales que, desconociendo el principio pro actione, no satisfagan las exigencias de proporcionalidad inherentes a la restricción del derecho fundamental ( SSTC 237/2005, de 26 de septiembre, FJ 2; 279/2005, de 7 de noviembre, FJ 3; y 26/2008, de 11 de febrero, FJ 5, por todas). “.
TERCERO.- Sobre los motivos de impugnación de carácter formal de la Orden ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir de 1 de enero de 2008.
El motivo de impugnación basado en la infracción del principio constitucional de audiencia, fundado en la alegación de que se le ha negado a la Federación recurrente, a pesar de su carácter representativo, debe ser rechazado, en cuanto que consideramos que en el procedimiento de elaboración de la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir de 1 de enero de 2008, no se ha producido vulneración del artículo 105 a) de la Constitución.
A estos efectos, debe recordarse que, en referencia a la infracción del artículo 105 a) de la Constitución, que establece que: “La ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten”, desarrollado en el artículo 24 de la Ley 50/1.997, de 27 de Noviembre, del Gobierno, que dispone en su apartado 1.c), párrafo primero, que: "Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición", esta Sala ha declarado en la sentencia de 21 de junio de 2004 (RC 70/2000 ) acogiendo la doctrina expresada en las precedentes sentencias de 22 de enero de 1998, 13 de noviembre de 2000, 24 de octubre de 2001 y 23 y 26 de septiembre de 2003, que el trámite de audiencia ha de calificarse como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general "preceptivamente impuesta" y que "requiere en el órgano que instruye una actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado o incluso la disposición resultante podría estar incursa en nulidad", debiendo distinguir que la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que, aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan "por Ley" la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto.
CUARTO.- Sobre los motivos de impugnación de carácter sustantivo de la Orden ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir de 1 de enero de 2008.
El motivo de impugnación de la Orden ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, fundamentado en la infracción del principio constitucional de igualdad, que se basa en la alegación de que las familias numerosas están obligadas a contratar, en razón del número de personas que conviven en el domicilio, la tarifa 2.03 que es más cara en potencia como en energía, y a soportar recargos por exceso de consumo, debe ser rechazado, pues, en realidad, advertimos que en su planteamiento subyace una crítica a la disposición recurrida, por no establecer un régimen especial de tarifación que beneficie a las familias numerosas, permitiéndoles acogerse a un contrato de suministro de energía eléctrica con la compañía suministradora, que tenga en cuenta el hecho familiar para determinar la tarifa eléctrica aplicable, que no es atendible desde la estricta perspectiva del artículo 14 de la Constitución.
A estos efectos, cabe recordar que la invocación del principio de igualdad, garantizado por el artículo 14 de la Constitución, según una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional ( SSTC 103/1983, de 22 de noviembre, 134/1996, de 22 de julio y 46/1999, de 22 de marzo ), requiere que se acredite que se ha producido una desigualdad de trato discriminatorio imputable directamente a la norma enjuiciada, en cuanto que la igualdad ante la Ley consiste en que cuando los supuestos de hecho sean iguales, las consecuencias jurídicas que se extraigan de tales supuestos de hecho han de ser, asimismo, iguales.
Como se advierte en la sentencia constitucional 70/1991, de 8 de abril, el artículo 14 de la Constitución establece la interdicción de la desigualdad injustificada o arbitraria, de modo que la existencia de trato diferenciado no es suficiente para admitir la lesión del principio de igualdad, siendo preciso, además, que el trato distinto carezca de justificación objetiva y razonable.
En este mismo sentido, en la sentencia constitucional 273/2005, de 27 de abril, se afirma:
“ El art. 14 CE, al proclamar el principio general de que “los españoles son iguales ante la Ley”, establece un derecho subjetivo a obtener un trato igual, e impone a los poderes públicos la obligación de llevar a cabo ese trato igual, al mismo tiempo que limita al poder legislativo y a los poderes de los órganos encargados de la aplicación de las normas jurídicas ( STC 49/1982, de 14 de julio, F. 2 ). Ahora bien, como tenemos declarado desde la STC 22/1981, de 2 de julio, recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con el art. 14 del Convenio europeo de derechos humanos (CEDH), el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, careciendo de una justificación objetiva y razonable para ello. Por tanto, como regla general, lo que exige el principio de igualdad es que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, por consiguiente, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. De este modo, lo que prohíbe el principio de igualdad son las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. Por lo demás, también es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En resumen, el principio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad desde una óptica constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida [por todas, SSTC 152/2003, de 17 de julio, F. 5 c); 255/2004, de 22 de diciembre, F. 4; y 10/2005, de 20 de enero, F. 5 ].
Así pues, el presupuesto esencial para proceder a un enjuiciamiento desde la perspectiva del art. 14 CE es que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, equiparables ( STC 76/1986, de 9 de junio, F. 3 ), y ello entraña la necesidad de que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso ( STC 148/1986, de 25 de noviembre, F. 6 ). Dicho de otro modo, el juicio de igualdad ha de constatarse siempre mediante un criterio de carácter relacional que, cuando se proyecta sobre el legislador, requiere la comprobación de que la norma de que se trate atribuye consecuencias jurídicas diversificadoras a grupos o categorías de personas creadas o determinadas por él mismo ( STC 181/2000, de 29 de junio, F. 10 ), y de que las situaciones subjetivas que quieran compararse sean efectivamente homogéneas o equiparables ( STC 200/2001, de 4 de octubre, F. 5 ). Sólo entonces puede decirse que la acción selectiva del autor de la norma resulta susceptible de control constitucional dirigido a fiscalizar si la introducción de “factores diferenciales” ( STC 42/1986, de 10 de abril, F. 5 ) o de “elementos de diferenciación” ( STC 162/1985, de 29 de noviembre, F. 2 ) resulta o no debidamente fundamentada.”.
En el supuesto enjuiciado, la diferencia que se acusa productora de desigualdad, contemplada en la Orden ministerial tarifaria cuestionada, consiste, según aduce la Federación recurrente, en “el funcionamiento de la tarifa” configurada para los consumos de baja tensión, que viene determinada por los conceptos de potencia y energía, por no tener en cuenta el número de personas que conviven en un domicilio, de modo que, en aquellos hogares en que sólo vive una persona, ésta se beneficia al soportar una carga económica menor, que entendemos resulta inadecuada para considerar que se ha producido un resultado discriminatorio contrario al artículo 14 de la Constitución, pues las situaciones subjetivas que se ofrecen como término de comparación no resultan homogéneas ni equiparables.
Por ello, no apreciamos la identidad de supuestos, que permita la aplicación de los criterios expuestos en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 28 de diciembre de 2007 (RC 3332/2005 ), en que la vulneración del principio de igualdad por omisión se refiere a una tarifa recogida en la ordenanza fiscal, que regula el abastecimiento y suministro de agua potable, que contiene una parte fija y una variable, que se convierte en una exacción dotada, de un lado, de una finalidad recaudatoria, y, además, de una finalidad no fiscal, que tiene un efecto discriminatorio cuando grava en mayor medida a quienes no incurren en exceso en el consumo de agua, por tratarse de varias personas que conviven en un mismo domicilio.
El motivo de impugnación, basado en la infracción del mandato legal de protección a las familias numerosas, y, concretamente, del artículo 13 de la ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, debe ser desestimado, pues de estas disposiciones no se infiere directamente el reconocimiento de un derecho de las familias numerosas a la aplicación de una tarifa por el suministro de energía eléctrica bonificada.
En efecto, el artículo 13 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, que establece que la Administración General del Estado adoptará las medidas necesarias para que las entidades, empresas y establecimientos que presten servicios o realicen actividades de interés general sujetos a obligaciones propias del servicio público concedan un trato más favorable para los miembros de las familias numerosas que tengan reconocida tal condición en las contraprestaciones que deban satisfacer, no configura un derecho de prestación social sino que tiene el alcance, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 53.3 de la Constitución, en relación con el artículo 39 de la CE, de imponer a la Administración el mandato de que desarrolle políticas sociales encaminadas a otorgar un trato adecuado a las familias numerosas, que deben concretarse en una regulación específica para ser eficaces.
Así se reconoce en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2008 (RCA 95/2007 ), donde se rechaza expresamente que quepa condenar a la Administración por no desarrollar reglamentariamente lo ordenado en el artículo 13 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, en materia de servicios de interés general, con la siguiente fundamentación jurídica:
“ [...] Una impugnación más al Real Decreto se establece por no haber desarrollado el art. 13 de la Ley relativo a los servicios de interés general. Dice ese precepto que "la Administración General del Estado adoptará las medidas necesarias para que las entidades, empresas y establecimientos que presten servicios o realicen actividades de interés general sujetos a obligaciones propias del servicio público concedan un trato más favorable para los miembros de las familias numerosas que tengan reconocida tal condición en las contraprestaciones que deban satisfacer".
Considera que el silencio del Real Decreto en esta materia afecta a servicios públicos de gran trascendencia como son el agua, el gas, la electricidad o las telecomunicaciones y otras similares que afectan en gran medida a las familias numerosas que por su condición de tal están obligadas a un mayor consumo en esos servicios esenciales.
Y lo mismo ocurre en relación con la acción protectora concertada que regula la Ley en el art. 14 cuando manifiesta que "La Administración General del Estado fomentará la responsabilidad social de las empresas y de los agentes económicos y sociales, a fin de establecer un tratamiento especial, basado en el principio de voluntariedad, que facilite y priorice el acceso al mercado laboral, a la vivienda, al crédito y a los bienes y servicios culturales, incluyendo las actividades deportivas y de ocio, de los miembros de las familias numerosas que tengan reconocida tal condición".
Sobre ese mandato legal nada dice tampoco el Real Decreto por lo que en ambos supuestos se pretende la nulidad del mismo.
Se opone por la administración que un reglamento como éste no tiene que detallar todos y cada uno de los aspectos regulados en la Ley, y cita como ejemplo el plan + familia del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que apoya técnica y financieramente numerosas iniciativas para promover empresas familiarmente responsables que benefician a las familias numerosas con descuentos específicos en numerosos bienes y servicios.
Esos dos mandatos legales dirigidos por el Legislador a la Administración General del Estado no exigen un concreto desarrollo reglamentario sino una actividad de la Administración que ha de plasmarse en actuaciones como la mencionada por la defensa de la Administración y a la que hemos hecho referencia más arriba, y a distintas medidas que puedan concertarse con los titulares de esos servicios o actividades de interés general sujetos a obligaciones propias del servicio público encaminadas a obtener el trato favorable a las familias numerosas pero que el Reglamento no puede especificar, y lo mismo puede predicarse del art. 14 de la Ley que se refiere al fomento por la Administración General del Estado de la responsabilidad social de las empresas y de los agentes económicos y sociales, a fin de establecer un tratamiento especial, basado en el principio de voluntariedad, que facilite y priorice el acceso al mercado laboral, a la vivienda, al crédito y a los bienes y servicios culturales, incluyendo las actividades deportivas y de ocio, de los miembros de las familias numerosas que tengan reconocida tal condición que por su multiplicidad de posibilidades de desarrollo por medio de medidas de fomento u otras diversas permitan alcanzar acuerdos que favorezcan o permitan obtener mejoras en beneficio de las familias numerosas.”.
En la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 6 de mayo de 2010 (RC 4429/2009 ), se descarta expresamente que la no previsión de un beneficio fiscal específico para las familias numerosas en la tasa que grava el servicio de abastecimiento de agua lesione el derecho a la igualdad garantizado en el artículo 14 de la Constitución o el principio rector de protección de la familia enunciado en el artículo 39 de la Constitución, con los siguientes razonamientos:
“ En primer lugar, ya hemos dicho que la asociación demandante no ha demostrado que dicha norma lesione el derecho a la igualdad reconocido en el art. 14 CE. Por otro lado, tampoco cabe afirmar que la no previsión de un beneficio fiscal específico para las familias numerosas en la tasa que grava el disfrute del servicio de abastecimiento de agua desconozca el art. 39 de la CE, que ordena a los poderes públicos asegurar “la protección social, económica y jurídica” de la familia (apartado 1) y la “protección integral de los hijos” (apartado 2). En este sentido, conviene traer a colación la STC 214/1994, de 14 de julio, que negó que pudiera “ estimarse que el sometimiento a gravamen de las ayudas o subsidios familiares lesione el principio de capacidad económica constitucionalmente protegido “. “ El legislador -declaró- goza de libertad para articular las medidas que supongan ayudas a las familias mediante beneficios tributarios, mediante prestaciones sociales o mediante un sistema dual que combine ambas técnicas. Puede sostenerse, como opción de política legislativa, que la reducción de la carga tributaria a satisfacer por el sujeto pasivo en función de su menor capacidad económica goza de preferencia frente al otorgamiento de prestaciones sociales; pero desde un enfoque constitucional debe reconocerse al legislador la libertad de utilizar los medios que crea más adecuados en función de las circunstancias de cada caso “. “ Por último, la tributación de las ayudas y subsidios familiares no vulnera el principio de protección a la familia reconocido por el art. 39.1 CE. Del citado precepto constitucional puede deducirse el deber general a cargo de los poderes públicos de arbitrar las medidas que den lugar a una mayor protección de la familia. Pero de tal precepto no se deduce que la expresada protección deba realizarse necesariamente a través de medidas de una determinada naturaleza; en concreto, la protección a la familia reconocida por el art. 39.1 CE puede entenderse satisfecha con la existencia de las ayudas y subsidios familiares y no exige, necesariamente, que las rentas queden exentas de tributación “ (FJ 7). En la misma línea, reiterando la doctrina sentada en la STC 214/1994, el ATC 289/1999, de 30 de noviembre, señaló que “[con la introducción de la deducción cuestionada el legislador persigue la finalidad de adaptar la tributación del sujeto pasivo a sus circunstancias personales, y lo hace en los términos que considera adecuados, sin que el principio constitucional de protección a la familia (art. 39.1 CE ) exija que la misma se articule a través del sistema tributario “; y dejó claro que no “ vulnera el principio de capacidad económica la posible desproporción entre la cuantía de la deducción establecida legalmente y el gasto real que supone el mantenimiento de un hijo, puesto que la determinación del beneficio tributario entra dentro del ámbito de libertad de configuración que asiste al legislador “, y que “ la protección de la familia no impone la adopción de medidas fiscales de una determinada intensidad, al ser -nuevamente- una opción del legislador habilitar los instrumentos para alcanzar tal fin “ (FJ 7).”.
La invocación del Derecho Comunitario Europeo para justificar la pretensión anulatoria por omisión de la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir de 1 de enero de 2008, no puede ser acogida, pues el principio de no discriminación que enuncia la Directiva 2003/54 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92 /CE, no tiene el significado pretendido por la Federación recurrente, ya que se establece el mandato a los Estados miembros de adoptar las medidas oportunas para proteger a los clientes domésticos y, en particular, garantiza la protección adecuada a los clientes vulnerables, incluyendo medidas que les ayuden a evitar la interrupción del suministro eléctrico, sin relación con las características familiares del consumidor.
En último término, cabe significar que, aunque la aplicación del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de noviembre, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, que reconoce en su disposición transitoria segunda el derecho al bono social de los consumidores que acrediten ser familias numerosas, no determina la pérdida sobrevenida del objeto del recurso, como postula la entidad mercantil IBERDROLA, S.A. en su escrito de contestación a la demanda, en cuanto entendemos que no priva a la controversia de interés o utilidad real, no obstante, sí permite precisar el criterio de que era necesaria la interposición de una norma con rango de ley o reglamentaria que precisase el régimen tarifario aplicable al colectivo de consumidores caracterizado por su condición de familias numerosas.
En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente los motivos de impugnación formulados, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FAMILIAS NUMEROSAS contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008, por ser conforme a Derecho, en los términos fundamentados.
QUINTO.- Sobre las costas procesales.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede efectuar imposición de las constar causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE FAMILIAS NUMEROSAS contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008, por ser conforme a Derecho.
Segundo.- No efectuar expresa imposición de las costas causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
