TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 22 de diciembre de 2010
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 5262/2009
Ponente Excmo. Sr. JOSE DIAZ DELGADO
En la Villa de Madrid, a veintidós de Diciembre de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación numero 5262/2009, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Cristina Deza García, en representación de la FEDERACION DE FUTBOL DE CASTIILLA Y LEON Y DE LA FEDERACION DE FUTBOL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, contra la sentencia de 23 de julio de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 7/2007, seguido por el procedimiento de protección especial de los derechos fundamentales de la persona, contra la Orden Ministerial ECI/3567/2007 de 4 de diciembre por la que se regulan los procesos electorales en las Federaciones Deportivas Españolas. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado, y el Fiscal, en defensa de la legalidad.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por escrito presentado por la Procuradora Doña Cristina Deza García, en representación de la FEDERACION DE FUTBOL DE CASTILLA Y LEON Y DE LA FEDERACION DE FUTBOL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 26 de octubre de 2009, se formaliza el presente recurso de casación en el que tras alegar los motivos jurídicos que tuvo por conveniente termino solicitando se diera lugar al recurso, casando la sentencia recurrida.
SEGUNDO.- El Fiscal por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 11 de marzo de 2010, solicita no se de lugar al recurso de casación.
TERCERO. - El Abogado del Estado, en la representación legal que le corresponde formalizó su oposición al recurso por escrito que tuvo entrada en este tribunal en fecha 16 de marzo de 2010, en el que tras exponer los motivos jurídicos que tuvo por conveniente, solicitó no se diera lugar a aquel.
CUARTO.- Se señalo para la votación y fallo del presente recurso la fecha de 15 de diciembre de 2010, habiendo tenido lugar y habiéndose desarrollado el presente recurso de conformidad con las disposiciones legales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La sentencia recurrida sostiene en su parte dispositiva lo siguiente:
" Fallamos: Que procede desestimar el recurso interpuesto por la procuradora de los Tribunales doña Cristina Deza García, en nombre y representación de las Federación de Fútbol de Castilla y León y la Comunidad Valenciana, contra la Orden Ministerial ECI/3567/2007 de 4 de diciembre por la que se regulan los procesos electorales en las Federaciones Deportivas Españolas, sin hacer expresa condena en costas".
SEGUNDO.- La recurrente alega como motivo de casación, al amparo de lo dispuesto en el articulo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la infracción por la sentencia recurrida del contenido esencial del derecho fundamental de asociación reconocido en el artículo 22 de la Constitución Española y del principio de la libertad de organización y funcionamiento internos de una asociación sin injerencias públicas (potestad de autoorganización), así como vulneración de la Ley Orgánica reguladora del derecho de asociación de 2 de marzo de 2002 y de la sentencia del Tribunal Constitucional 67/1985, de 4 de mayo.
TERCERO.- La cuestión ya ha sido analizada por la sentencia de esta Sala de 8 noviembre de 2010, que recoge la de 16 de diciembre de 2009 que en su fundamento jurídico sexto sostiene lo siguiente:
"Hemos recogido con cierta extensión el contenido de la sentencia de 16 de de diciembre de 2009 porque, por un lado, confirma los aspectos principales del régimen jurídico de las federaciones deportivas y, de otro, afronta, si bien respecto del Real Decreto 1026/2007, los mismos problemas a los que ahora nos enfrentamos a propósito de la Orden de 4 de diciembre de 2007 y lo hace con un enfoque y unos argumentos que, a nuestro parecer, son plenamente aplicables a la controversia que nos ha sometido la RFEF, uno de los recurrentes en el proceso al que puso fin aquella sentencia. Naturalmente, esto supone que también ahora hemos de llegar a la misma solución desestimatoria seguida entonces por la Sala.
Así, por lo que se refiere al marco jurídico trazado por el legislador para las federaciones deportivas, basta con recordar que son asociaciones especiales cuyo régimen jurídico se halla en la Ley 10/1990 y en las normas que la desarrollan. Según se ha visto, la propia Ley Orgánica 1/2002 en su artículo 3.1 establece que se regirán por su legislación específica y, como se ha indicado, en esa regulación propia se han establecido reglas concretas que trazan las líneas maestras de la organización que han de adoptar esas federaciones y se autoriza al Gobierno, primero, y al Ministro, después, para dictar normas reglamentarias que las completen. Esto último es lo que han hecho el Real Decreto 1835/1991, ahora modificado por el Real Decreto 1026/2007, emanados en virtud de la autorización concedida por el artículo 31.6 y por la disposición final primera de la Ley 10/1990, y la Orden de 4 de diciembre de 2007 que el Ministro de Educación y Ciencia ha dictado haciendo uso de la habilitación que le confieren la disposición final primera del Real Decreto 1835/1991 y su artículo 14.2 in fine para establecer previsiones adicionales en lo relativo a los procesos electorales.
A su vez, el ejercicio por estas federaciones de funciones públicas de carácter administrativo (artículo 30.2 de la Ley 10/1990 ), la representación de España que se les atribuye en el plano internacional (artículo 33.2 ) y, en general, la relevancia que el deporte y su organización tienen en la vida social (artículo 43 de la Constitución y preámbulo de la Ley 10/1990 ) no sólo justifican que se las someta a la coordinación y tutela del Consejo Superior de Deportes (artículo 33 de la Ley 10/1990 ), sino también que se les impongan determinadas exigencias en el plano de su organización y funcionamiento y en lo relativo a los procesos electorales correspondientes a sus órganos de gobierno. No debe pasarse por alto, en este sentido, que la Constitución ha impuesto a algunas de las asociaciones y entidades de base asociativa más relevantes por la trascendencia de las funciones que desempeñan --los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones empresariales, los colegios y las organizaciones profesionales-- una estructura interna y un funcionamiento democráticos (artículos 6 y 7 y 36 y 52 ). Ni tampoco que la Ley del Deporte ha querido extender a las federaciones deportivas exigencias de esta naturaleza (artículo 31.1 ) y el Real Decreto 1835/1991 las ha articulado.
En este contexto se inserta la Orden de 4 diciembre de 2007. Se trata de una disposición general que, según anuncia su preámbulo, no altera los aspectos esenciales de la regulación precedente y cuyas principales novedades consisten en que (1.º) fija el comienzo de los procesos electorales en el primer trimestre del año de celebración de los Juegos Olímpicos de Verano; (2.º) exige a las federaciones un censo permanentemente actualizado, (3.º) modifica la representatividad en la Asamblea General de los técnicos y entrenadores; (4.º) racionaliza los plazos de los procesos electorales y adapta las normas sobre Comisiones Gestoras; (5.º) regula las agrupaciones de candidaturas; (6.º) regula el voto por correo según el modelo de la legislación electoral general para garantizar la identidad del elector y la recepción, custodia y cómputo de estos votos así como establece un censo especial de voto no presencial, además de exigir sobres y papeletas de carácter oficial; (7.º) refuerza la posición de la Junta de Garantías Electorales y extiende a sus miembros las causas de abstención y recusación de los artículos 28 y 29 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Pues bien, examinada en el contexto en el que se integra, se ha de señalar, en primer término que la Orden cuenta con la cobertura que precisa: el artículo 14.2 in fine y la disposición final primera del Real Decreto 1835/1991 autorizaban al Ministro a dictarla. Antes, la Ley 10/1990 defirió al reglamento el desarrollo de sus prescripciones en la materia (artículo 31.6 y disposición final primera ), siendo conveniente destacar en este punto que, junto a la autorización general para desarrollar las normas legales se incluyeron las especiales o concretas respecto de los estatutos y de los procesos electorales. En segundo lugar, ha de indicarse que, por su contenido, no vulnera el derecho fundamental de asociación ni la Ley Orgánica 1/2002.
Es cierto que la regulación dispuesta por la Orden alcanza cierto grado de detalle. No obstante, lo relevante no es lo pormenorizado de sus preceptos que denuncia la RFEF sino que se integra, complementándolo, en el régimen jurídico preestablecido sin alterar sus elementos esenciales tal como resultan de normas superiores legales y reglamentarias. Como hemos visto, se limita a sentar reglas concretas sobre aspectos muy señalados que guardan todos ellos relación directa con el establecimiento en las federaciones de procesos electorales libres y transparentes, con igualdad de condiciones y garantía del sufragio expresado por los electores. Es decir, unos procesos electorales coherentes con los principios de democracia y representatividad impuestos legalmente. La Orden se limita, por tanto, a concretar unas previsiones de naturaleza organizativa y procedimental en plena sintonía con las pautas sentadas por el legislador, además de proceder a adaptar la regulación precedente al Real Decreto 1026/2007.
En consecuencia, no sólo se ha dictado esta disposición en virtud de específicas habilitaciones sino que sus prescripciones son respetuosas con las previsiones legales y reglamentarias a las que está subordinada y todo ello se produce sin que apreciemos la vulneración denunciada del derecho fundamental de asociación de las federaciones deportivas y de la Ley Orgánica 1/2002. De esta última porque no es aplicable tal como hemos visto. Y del derecho fundamental porque el que corresponde a las federaciones ha sido sometido a modulaciones en el aspecto relativo a su estructura interna y funcionamiento que han de ser democráticos y representativos por voluntad del legislador quien ha considerado imprescindible --en sintonía con lo dispuesto para otras asociaciones o entidades asociativas cuyos cometidos son singularmente importantes para los intereses generales-- que observen ese régimen de organización dada la relevancia que han adquirido y su condición de colaboradores de las Administraciones Públicas en razón del ejercicio que llevan a cabo de funciones públicas de carácter administrativo.
Por lo demás, no deja de ser significativo que, fuera de la invocación del contenido esencial del derecho de asociación que la RFEF considera infringido en su dimensión de libertad de organización, no nos diga en qué medida o aspecto concretos la Orden rebasa la concreción de los principios de democracia y representatividad que por mandato de la Ley deben regir en el seno de las federaciones deportivas y han de plasmarse especialmente en los procesos electorales o desnaturaliza las prescripciones que sobre ellos ha establecido el legislador."
CUARTO.- La Sala no puede sino compartir esencialmente los motivos jurídicos de la sentencia recurrida confirmando lo ya dicho en las anteriores sentencias citadas.
Como esta Sala ha dicho sobre la naturaleza de las Federaciones Deportivas en la sentencias de 5 de diciembre de 1996, y 26 de junio de 2001, éstas "no son Corporaciones de derecho público integradas en la Administración, ni siquiera asociaciones obligatorias, ya que su regulación se encuentra fuera de la organización administrativa y no obliga a los deportistas, árbitros o clubes a formar parte de ellas. Al contrario, tales Federaciones se configuran como instituciones privadas que reúnen a deportistas, árbitros y asociaciones dedicadas a la práctica de una misma modalidad deportiva, si bien se estimula la adscripción a la respectiva federación, en cuanto que constituye un requisito para que los interesados puedan participar en competiciones oficiales y en cuanto canalizan la asignación de subvenciones, por lo que cabría sostener que las Federaciones constituyen auténticas asociaciones de carácter privado a las que se atribuyen funciones públicas de carácter administrativo". Doctrina, que como recuerda el Fiscal, ha quedado plasmada en los vigentes artículos 30 de la Ley 10/1990 y 1.º del R.D 1835/1991.
En consecuencia, aún tratándose de asociaciones de carácter privado, las Federaciones Deportivas, integradas como especie dentro del ámbito genérico de las asociaciones deportivas, ejercen, a diferencia de éstas, funciones públicas de carácter administrativo dentro de la vida social, que se detallan en el artículo 33 de la Ley (entre las que podríamos destacar, por ejemplo, la función disciplinaria, enjuiciada con detalle por la Sentencia de esa Sala de 26 de junio de 2001, antes citada), actuando n este sentido como agentes de la Administración, y es, como sostiene el Fiscal, esta circunstancia, la que habilita al Gobierno como señala la STC 67/1985 (F.4, apartado D), para regular la exigencia de "determinados requisitos para su constitución, dado que no se trata de asociaciones constituidas al amparo del artículo 22 de la Constitución, que no reconoce el derecho de asociación para constituir asociaciones cuyo objeto sea el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo, según hemos indicado reiteradamente. Por eso, dado que el derecho a constituir Federaciones españolas existe en la medida y con el alcance con que lo regula la Ley, no es inconstitucional que el legislador prevea determinados requisitos y fases para su constitución definitiva".
Por todo ello la Orden impugnada no ha vulnerado el artículo 22 CE, pues las Federaciones Deportivas no tienen la consideración de asociaciones encuadradas en el marco general de la L.O. 1/2002 -el propio artículo 1.3 de ésta las remite a una norma legal específica- porque desempeñan funciones públicas por delegación y, por tanto como sostiene el Fiscal en sus alegaciones, tampoco pueden tener una libertad absoluta de configuración interna, en la medida en que su existencia y actividad debe estar orientada también al cumplimiento de los fines de interés general que figuran reconocidos en el artículo 43.3 CE; por tanto, sus máximos órganos de gobierno y representación, como son la Asamblea General (artículo 15 del R.DL. 1835/91 ) y el Presidente (artículo 17 del R.D. 1835/91 ) de cada Federación, en cuanto que son los que han de tomar las decisiones más importantes que afectan al normal ejercicio de las competiciones deportivas oficiales dentro del Estado, habrán de regirse por un proceso de nombramiento que garantice de modo uniforme para todas las Federaciones Deportivas el principio de representatividad democrática.
QUINTO.- Procede en consecuencia no dar lugar al presente recurso de casación, con expresa imposición de las costas procesales a la recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, limitando los honorarios correspondientes a la parte recurrida a la cantidad de 2000 euros, en virtud de la habilitación de dicho precepto procesal.
FALLAMOS
No ha lugar al recurso de casación número 5262/2009, interpuesto por la Procuradora Doña Cristina Deza García, en representación de la FEDERACION DE FUTBOL DE CASTIILLA Y LEON Y DE LA FEDERACION DE FUTBOL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, contra la sentencia de 23 de julio de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 7/2007, con expresa condena en las costas procesales en los términos del último fundamento jurídico de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico