§1014685
MODELO DE FINANCIACIÓN EN ESTADOS FEDERALES
Dentro de un Estado pueden existir distintos niveles de gobierno; se trata de estados federales o cuasi federales como es España, que tienen por finalidad aproximar las políticas públicas a las preferencias de los ciudadanos. Una concepción clara del federalismo fiscal es la de Oates, que da la siguiente definición económica de un gobierno federal: “Un sector público con niveles centralizados y descentralizados de toma de decisiones, en el que las elecciones hechas a cada nivel respecto a la provisión de los servicios públicos están determinadas en gran medida por la demanda de estos servicios por los residentes en las respectivas jurisdicciones”. Musgrave plantea la definición de un gobierno federal partiendo de las funciones de la Hacienda múltiple estableciendo tres objetivos: asignación de recursos, redistribución de la renta y la riqueza, y estabilización, que deben ser conseguidos a través de los programas de ingreso y gasto público. Dejando para otro artículo el análisis de los problemas referentes a qué niveles de gobierno deben atribuirse las funciones musgravianas, sólo diremos aquí que en España en el año 2004, último año para el que existen datos completos, las comunidades autónomas gestionaron el 49% del gasto total no financiero de las Administraciones Públicas, una vez excluidas las pensiones contributivas de la Seguridad Social que no pueden ser objeto de descentralización, y los gastos financieros de la deuda. El gasto gestionado por el Estado fue sólo del 31,9%; los servicios públicos que los ciudadanos aprecian más: educación, sanidad y servicios sociales, están a cargo de las comunidades autónomas. Si se analiza conjuntamente la gestión del gasto no financiero gestionado de forma descentralizada asciende al 68,1%, que representa más del doble del gestionado por el Estado. España es hoy el país más descentralizado del mundo. Tal realidad limita sustancialmente la capacidad del Estado para desarrollar la función de estabilización de la economía.
¿Cómo se financian las competencias atribuidas a los estados federales? Desde el punto de vista teórico hay un principio básico de atribución: la carga tributaria debe ser internalizada, es decir, la deben soportar los residentes en la jurisdicción del gobierno beneficiario de sus rendimientos. Cuestión fundamental es la delimitación de un espacio fiscal para cada nivel de gobierno con facultades normativas para que se dé una corresponsabilidad fiscal entre el gasto que cada uno gestione y la necesidad de financiación. La doctrina señala los siguientes criterios para atribuir los impuestos por niveles de gobierno: a) los niveles bajos deben tener a su cargo los impuestos que graven bases de escasa movilidad, los estables cíclicamente y los impuestos en destino sobre las ventas; b) al Estado le serán atribuidos los impuestos progresivos cuyo objetivo sea redistribuir la renta, los que tengan por finalidad políticas de estabilización y los que graven bases distribuidas de manera desigual entre jurisdicciones de gobierno; c) a todos los niveles de gobierno los impuestos fundados en el principio del beneficio y las tasas que graven a usuarios de servicios públicos; d) como impuesto compartido por todos los niveles de gobierno, el que grava la renta de las personas físicas.
La aplicación de tales criterios no es uniforme en los estados federales, sino que viene influenciada por la tradición y por la evolución que han ido teniendo en el transcurso del tiempo. En Suiza el sistema se caracteriza por la gran independencia de los distintos niveles de gobierno, lo que ha dado lugar a la superposición de impuestos, e igual sucede en Canadá. En Estados Unidos el principio constitucional inspirador de su sistema es el de atribuir los impuestos directos a la federación y los indirectos a los estados, si bien se dan supuestos de superposición, y en Alemania y Austria se da un sistema ponderante de participación impositiva en los impuestos del Gobierno central, en función de los rendimientos que generan en cada territorio de los gobiernos federales. En España el sistema de financiación de las comunidades autónomas establecido en la Ley 21/2001 ha dado lugar a que en 2003 dos quintos de sus ingresos tuvieran como origen tributos con competencias normativas de las mismas (IRPF tarifa autonómica 19,6% y tributos cedidos y tasas con criterio normativo 21,7%), participaciones territorializadas 27,3%, fondo de suficiencia 31,1 % y garantía de financiación de servicios de asistencia sanitaria O,3%. El 41,4% de tributos cedidos con capacidad normativa constituye el indicador de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, porcentaje bastante aceptable. Por razones de equidad los estados federales efectúan transferencias bien desde el Gobierno federal y/o desde los estados federales a niveles subgubernamentales para que puedan llevar a cabo las competencias que tienen a su cargo. Teóricamente se distinguen dos enfoques de la equidad fiscal: la tradicional, que entiende la igualdad fiscal como una nivelación de la capacidad fiscal entre jurisdicciones, utilizando como instrumento transferencias desde los estados, provincias o regiones con mayor renta per cápita hacia los de menor renta per cápita, dentro de un país; y lamas moderna, que persigue la nivelación de la equidad horizontal, que defiende una paridad de trato de las personas que se encuentran en la misma situación económica, independiente de la jurisdicción de residencia. El primer modelo es el utilizado por Alemania, Australia y Canadá, mientras que en Estados Unidos las transferencias van preferentemente dirigidas hacia los individuos.
En España el modelo de financiación actualmente vigente está basado en la capacidad tributaria de las comunidades autónomas y en las transferencias de la Administración central para nivelar sus recursos, que haga posible que todas las comunidades autónomas cumplimenten los servicios a su cargo en condiciones equivalentes. En 2003, el importe de estas transferencias de nivelación ascendió a 24.433,7 millones de euros, que representó el 3,13% del PIB nacional de dicho año y casi un tercio de totalidad de sus recursos.
